在生态环境和资源保护领域，检察公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度均是追究违法行为人的环境侵权责任、促进受损公益修复的有效救济机制，在价值目标等方面具有高度趋同性，加强二者之间的衔接协同，有助于更大限度地凝聚工作合力，更加有力地维护好生态环境。近年来，安徽省检察机关依托“府检联动”工作机制，通过移送生态环境损害赔偿问题线索、支持主管行政机关（具体指赔偿权利人指定的部门或机构，下同）开展生态环境损害赔偿磋商、支持提起生态环境损害赔偿诉讼、协同推进磋商协议执行、补位提起民事公益诉讼等方式，促进生态环境损害赔偿与检察公益诉讼相互支持、相互补位，共同护航生态文明建设。
但在实践中，由于相关法律法规规定不明，二者之间仍存在工作衔接不畅的问题，主要体现在三个方面。一是从制度设计层面来看，生态环境损害赔偿启动条件与检察公益诉讼受案范围存在交织重合情形。2017年中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过的《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，生态环境损害赔偿的启动条件包括：发生较大及以上突发环境事件的，在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的，以及发生其他严重影响生态环境后果的。民事诉讼法明确规定，检察机关针对破坏生态环境和资源保护、损害社会公共利益的行为可以提起民事公益诉讼。但以上规定都较为原则，实践中各方理解不一，检察机关与主管行政机关在案件管辖方面可能会出现“两管”或“两不管”的情况。二是从工作实践层面来看，生态环境损害赔偿工作开展存在不平衡的情形，难以满足生态环境保护需要。生态环境损害赔偿工作主要由地方生态环境部门牵头和统筹，具体还涉及自然资源、农业农村、水利、住建、林业等职能部门。囿于执法力量不足，实践中，生态环境部门启动生态环境损害赔偿相对较多，其他相关主管行政机关启动偏少。此外，在主管行政机关内部，一般由不同部门分别负责日常行政执法和生态环境损害赔偿工作，实践中也存在行政执法与损害赔偿启动衔接不畅的问题。以上虽然是主管行政机关内部工作层面的问题，但也在一定程度上影响生态环境损害赔偿与检察公益诉讼的衔接。三是从工作衔接层面来看，一方面，主管行政机关与检察机关协作支持不够。生态环境和资源保护领域专业性强，在追究违法行为人生态环境损害赔偿责任时既涉及环保领域专业知识，也涉及法律业务知识。实践中，检察机关与主管行政机关在信息共享、线索移送、调查取证、支持磋商和诉讼等方面互相支持与配合的意识和力度还有待加强。另一方面，现行有关生态环境损害赔偿的司法解释、文件规定等对检察机关参与支持磋商、起诉，以及开展法律监督的角色定位、履职方式、工作程序等均未作出明确规定，导致双方在实践中衔接不畅，可能影响受损公益及时有效地得到保护修复。
2024年10月，最高人民检察院与生态环境部联合印发《关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的意见》（下称《意见》）。结合《意见》的贯彻落实，以立足实际、厘清关系、凝聚合力、务实有用为导向，笔者建议从以下几个方面构建生态环境损害赔偿与检察公益诉讼的有效衔接机制。
一是建立重大案件线索会商研判机制。针对生态环境损害赔偿与民事公益诉讼启动条件存在交织重叠，以及主管行政机关囿于专业队伍力量有限，在面对重大案件线索时往往存在调查取证手段不足、全链条追究生态环境损害赔偿责任可能不够全面等问题，可以探索建立重大生态环境问题线索会商研判机制，即对于重大案件线索，主管行政机关可以会同检察机关进行会商研判，综合考量具体案情、调查取证难度、违法行为人情况等，明确该线索是启动生态环境损害赔偿机制还是启动民事公益诉讼监督，从源头确定受案单位，促进提高工作效率，确保案件办理质效。比如，对于跨区域非法倾倒固废、危废类破坏生态环境案件，从生态环境损害赔偿工作实践来看，一般都是由主管行政机关与作为赔偿义务人的违法行为人进行磋商，来落实生态环境损害赔偿责任。但是，该类案件往往涉及中间环节多、违法行为链条长、责任形式复杂，所涉违法主体不只有产废企业，还有中间联系人、转移运输人、实际倾倒人等，可能涉及连带责任或按份责任的划分认定等，调查取证难度亦较大。相较而言，检察机关在办理该类案件中，可以通过依法介入方式做好民事公益诉讼引导调查取证工作，且可以将各层级的违法主体作为共同被告提起诉讼，诉请其承担共同侵权责任，从而全面追究违法主体的生态环境损害赔偿责任。故此种情况下，可通过会商研判，确定由检察机关以提起民事公益诉讼方式办理案件更符合实际。
二是建立启动损害赔偿与公益诉讼立案双向通报机制。一方面，为提高线索受理效率，推动案件及时办理、促进受损公益及时得到救济，可以探索建立启动生态环境损害赔偿与检察民事公益诉讼立案双向通报机制。目前，《意见》已明确双方互相通报的时间节点和处理方式等。但鉴于有权启动生态环境损害赔偿的行政机关除生态环境部门外，还涉及其他多个职能部门，建议在更广范围内建立二者之间的双向通报机制。另一方面，为提高案件办理效率，避免司法资源浪费，可以建立生态环境损害赔偿启动或检察民事公益诉讼立案“谁在先由谁负责办理”机制。对于检察机关已作为民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼案件受理的，主管行政机关可以作出不启动索赔程序或终止索赔程序的决定，由检察机关依法办理并在公告时注意保障社会组织的诉权；对于主管行政机关已开展生态环境损害赔偿工作的，检察机关可以通过支持磋商或支持起诉方式协同开展工作，避免因“顺位”问题争议影响案件顺利办理和公益及时修复。
三是建立双向协作支持机制。鉴于生态环境和资源保护领域专业复合性强的特点，可以充分整合主管行政机关与检察机关各自的职能优势，彼此加强配合协作，推动案件高质效办理。如检察机关提起生态环境民事公益诉讼，可以商请主管行政机关在调查取证、鉴定评估等方面提供支持协助；主管行政机关组织开展生态环境损害赔偿磋商或者提起诉讼，可以商请检察机关协助调查取证、提供法律咨询等。安徽省宿州市检察机关在对一起非法倾倒固体废物生态环境损害赔偿案支持磋商中，结合赔偿义务人的主观故意、违法行为持续时间、非法倾倒总量、造成的损害后果等，建议主管行政机关向赔偿义务人提出惩罚性赔偿，并促成双方达成磋商协议，从而更加全面地追究了赔偿义务人的生态环境损害赔偿责任。该案的办理为生态环境损害赔偿磋商案件适用惩罚性赔偿制度提供了有益经验，也因此入选长三角区域第二批生态环境损害赔偿十大典型案例。
四是建立检察机关对生态环境损害赔偿磋商协议内容及执行、生态环境损害赔偿诉讼裁判执行的监督制度。鉴于现行有关检察机关支持生态环境损害赔偿磋商或诉讼的规定都相对比较原则，建议探索构建检察机关对生态环境损害赔偿磋商或诉讼的监督制度，以更好地促进生态环境损害赔偿制度实施。一方面，对磋商协议内容及其执行情况进行监督。因磋商协议本身带有平等主体间“讨价还价”的性质，主管行政机关可能作出让步、较大让步或是采用不恰当的替代性赔偿责任承担方式，从而损害国家利益或社会公共利益。检察机关参与支持磋商，应当注意对磋商过程及所达成的磋商协议内容进行监督，同时可以探索构建主管行政机关将磋商协议内容书面通报至同级检察机关的工作机制。对磋商协议内容，检察机关应从合法性、可行性、有效性等方面进行审查，对违反相关法律规定或损害国家利益、社会公共利益的，可以通过检察建议等形式提出纠正意见。另一方面，对赔偿义务人是否将磋商协议或生效裁判执行到位进行监督。检察机关可以通过实地走访调查、参与修复评估等方式，了解被损害的生态环境是否得到修复、赔偿义务人是否全面履行了磋商协议或者生效判决确定的义务。如果赔偿义务人没有按照磋商协议履行修复义务，检察机关应当依法开展监督，必要时补位提起民事公益诉讼；如果赔偿义务人未履行生效判决或已经司法确认的磋商协议，检察机关应依法开展执行监督，以确保受损公益得到修复。
（作者单位：安徽省人民检察院）
