2024年6月，习近平总书记在青海考察时强调，加强以国家公园为主体的自然保护地体系建设，打造具有国家代表性和世界影响力的自然保护地典范。当月28日，检察机关服务国家公园建设研讨会在青海西宁召开。会上发布了青海省果洛藏族自治州检察机关督促保护三江源国家公园核心区物种生境行政公益诉讼案等6件检察机关服务国家公园建设典型案例，涉及我国首批设立的三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等5个国家公园。同时，最高人民检察院公益诉讼检察厅积极参与武汉大学环境法研究所主办的国家公园司法保护研讨会和北京大学资源、能源与环境法研究中心主办的国家公园法草案研讨会等学术活动，加强立法研究。
2025年1月23日前，“国家公园法（草案二次审议稿）”（下称“国家公园法”）在线公开征求意见。为保障国家公园法统一正确实施，保障国家公园的国家代表性和全民公益性，有必要在总结国家公园保护检察公益诉讼实践经验和理论研究成果的基础上提出立法建议。
一、突出保障和监督的协同性，优化相关法律配套衔接
国家公园建设、保护和管理，涉及但不限于生态环境和资源保护领域的国家利益和社会公共利益。追究违反国家公园法的法律责任，除政务处分、行政处罚、民事赔偿、刑事追诉之外，有必要补充公益损害修复。检察公益诉讼法即将进入立法程序，并不意味着新制定、修订的单行法不再需要单设检察公益诉讼条款。虽然可以纳入现有“4+11”法定领域案件范围，但为加强系统治理、专门保护，仍应当在相关法律中作出配套衔接规定。
首先，建议明确“对国家公园区域内破坏自然资源和生态环境的行为”，可以提起自然资源与生态环境损害赔偿诉讼、公益诉讼。
湿地保护法规定，省级以上人民政府及其有关部门根据湿地保护规划和湿地保护需要，依法将湿地纳入国家公园、自然保护区或者自然公园。结合长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法规定，国务院，长江、黄河流域及青藏高原省级人民政府，在长江、黄河流域及青藏高原重要典型生态系统的完整分布区、生态环境敏感区以及珍贵（濒危或者特有）野生动植物天然集中分布区和重要栖息地、重要自然遗迹（重要自然景观）分布区等区域，依法设立国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地。由此可见，国家公园中的湿地以及在长江、黄河流域和青藏高原内的国家公园，应当也适用相关法律规定。国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任、赔偿损失和有关费用，是湿地保护法、长江保护法、黄河保护法中追究法律责任的“标配”。而青藏高原生态保护法进一步强调保障与监督的协同性，规定“青藏高原各级行政执法机关、人民法院、人民检察院在依法查处青藏高原生态保护违法行为或者办理自然资源与生态环境损害赔偿诉讼、公益诉讼等过程中，发现存在涉嫌犯罪行为的，应当将犯罪线索移送具有侦查、调查职权的机关。”
其次，建议拓展国家公园保护检察公益诉讼的案件范围。
黄河保护法在借鉴长江保护法追究破坏自然资源和生态、污染环境行为修复、赔偿责任的基础上，将妨碍防洪安全、破坏文化遗产等纳入案件范围。国家公园法有必要将安全生产、农产品质量安全、文物和文化遗产（包括非物质文化遗产）保护等纳入检察公益诉讼案件范围。
另一个可供借鉴的是新修订的矿产资源法。该法规定，“勘查、开采矿产资源、开展矿区生态修复，违反有关生态环境保护、安全生产、职业病防治、土地管理、林业草原、文物保护等法律、行政法规的，依照有关法律、行政法规的规定处理、处罚。”虽然矿产资源保护属于生态环境和资源保护法定领域，最高检仍然建议该法明确作出了配套衔接规定：“违反本法规定，破坏矿产资源或者污染环境、破坏生态，损害国家利益、社会公共利益的，人民检察院、法律规定的机关和有关组织可以依法向人民法院提起诉讼。”旨在加强对矿产资源领域的系统治理、专门保护。
这也是检察实践为立法完善提供实证依据的成功示范。以检察机关服务国家公园建设典型案例中的江西省上饶市检察院诉万某某、南昌市某矿业有限公司破坏武夷山国家公园毗邻区生态环境民事公益诉讼案为例，某矿业有限公司以地质灾害治理为名非法采矿，造成武夷山脉北部公益林地、山体地质环境严重破坏。检察机关依法提起民事公益诉讼，诉请违法行为人承担修复费等费用98万余元，并提出财产保全建议，以确保生态环境损害民事赔偿优先实现。
又如，在吉林省珲春林区检察院督促整治东北虎豹国家公园园区内废弃矿山行政公益诉讼案中，检察机关针对国有林区存在的盗采石材、破坏林地，严重影响东北虎豹迁移扩散廊道连通和栖息地生态环境质量等公益损害问题，通过检察建议督促自然资源部门积极开展涉案矿山地质环境治理，并形成专题报告，通过全国人大常委会法工委在珲春的基层立法联系点，为国家公园立法建言献策。
另外，青藏高原生态保护法关于“在青藏高原的国家公园内从事资源开发利用活动造成生态破坏的，依照有关法律法规的规定从重处罚”规定，也可以在国家公园法中配套衔接。
再者，建议完善检察机关督促、支持起诉制度。
国家公园包括特定海洋区域。海洋环境保护法规定，“对污染海洋环境、破坏海洋生态，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”“前款规定的部门不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。前款规定的部门提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”涉及海洋区域的国家公园保护，可以适用海洋环境保护法。
习近平总书记在党的十八届四中全会上作关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明时强调，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度……这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手。”目前在国家层面的立法中，尚未建立督促起诉制度。建议国家公园法在借鉴海洋环境保护法支持起诉制度的基础上，增加规定“人民检察院可以督促国家公园管理机构依法提起生态环境损害赔偿诉讼”，以增强监督和保障的贯通协同，实现最严格保护。
二、增强宏观政策取向的一致性，改进综合监管信息共享
正确处理国家公园发展与保护的关系，生态旅游需要科学规范运营。近日，东北虎豹国家公园安全生产问题引发社会关注。国家林业和草原局安全生产办公室印发的《林草行业生产安全重大事故隐患评定标准（试行）》明确规定，“具有明显攻击性的陆生野生动物人工繁育和公众展示展演场所，未采取防止野生动物逃逸措施，未设置警示提醒”应判定为重大事故隐患。结合检察公益诉讼缓解人兽冲突方面的办案实际，建议在国家公园法关于生态旅游的规定中补强相关防范和追责制度。
国家公园的公益性，需要公益岗位和志愿服务。国家公园管理机构根据生态保护需要设立的生态管护岗位应当优先聘用当地居民。检察机关在公益诉讼办案实践中，曾发现生态管护员与盗猎野生动物犯罪团伙内外勾结的情形，这警示国家公园管理机构应当加强对生态管护员的监督管理、专业培训。进入国家公园的人员，应当接受国家公园管理机构的管理，加强管护巡护。同时，最高检直接立案办理督促整治短视频平台发布传播非法穿越国家级自然保护区核心区短视频专案的相关做法，也有必要在国家公园法中巩固为加强核心区管理的法律制度。
运用信息化手段加强监测数据集成分析和综合应用，全面掌握自然生态系统构成、分布与动态变化，及时评估和预警生态风险，对于国家公园管理数智化至关重要。甘肃省气象局党组书记、局长杨兴国在其执笔的《关于加强祁连山地区应对气候变化丰富美丽中国建设实践经验的建议》中提出，目前监测系统集成度与科技支撑能力不足。检察机关正在开展的大数据法律监督模型，可以为加强综合监管的信息共享提供平台和支持，增强执法与司法合力。
三、强调发展与保护的可持续性，落实国际公约履约责任
国家公园法旨在对自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的自然生态空间实行最严格的保护，保持重要自然生态系统原真性和完整性，维护国家生态安全，全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化。建议按照“打造具有国家代表性和世界影响力的自然保护地典范”的高质量高水平高标准，坚持胸怀天下，主动为在国家公园法中有效落实中国对《联合国气候变化框架公约》《联合国防治荒漠化公约》《生物多样性公约》《湿地公约》《保护世界文化和自然遗产公约》《保护非物质文化遗产公约》等相关国际公约的履约责任，补强法律供给，细化落地转化规定，彰显中国负责任大国形象，为推进《联合国可持续发展目标》贡献中国力量。
（作者系最高人民检察院公益诉讼检察厅副厅长）
