近年来，我国刑事犯罪结构和犯罪态势发生了较大变化，轻罪案件占比大幅上升，且行政犯数量占有一定比例。强化行政执法和刑事司法衔接，已然成为推进平安法治建设的重要课题。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》）指出，健全行政执法和刑事司法衔接机制。完善检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关执法司法信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚与刑事处罚依法对接。《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》（下称《规定》）确立了检察机关开展行刑衔接工作的基本原则，进一步明确检察机关在推进行政执法与刑事司法衔接工作中的职责作用。

　　各类规范性文件的出台体现了行刑衔接工作的重要性和迫切性。各级检察机关在推动行刑衔接工作上已取得了一定的成效，但在实践层面，行刑衔接工作仍存在有待改进完善之处：

　　一是行政违法与刑事处罚界限不明确。随着社会形势的发展，在安全生产、知识产权保护、环境资源保护、金融投资等领域，具有行政、刑事双重违法性的行为有所增多。虽然行政违法行为与刑事犯罪之间不仅是违法程度上“质”的差别，也有违法属性上“量”的差别，但实际区分中仍存在较大难度：在刑法对有些罪名没有明确规定数量或金额要求时，受重刑主义思想及刑法治罪功能等观念的影响，实务中对于数额较小、情节较轻的案件仍极易作入罪处理，即使有些案件事实达到刑法规定的量上的要求，但对法益的侵害是否达到值得科处刑罚的程度，仍需要进行实质判断。这也导致行政机关对于哪些行政违法行为需移送司法机关，难以作出较为准确的判断。

　　二是信息共享机制不健全。《规定》第16条提出，检察院应当配合司法行政机关建设行政执法与刑事司法衔接信息共享平台。实务中，各地“两法”衔接信息共享平台信息录入要求不明确、标准不统一、管理不规范、缺乏监督制约等问题仍较为突出。行政执法部门较多，规范性文件繁多，各部门参与信息共享平台建设的积极性、主动性及能力参差不齐，部分行政执法权发生转移、调整，有些行政部门因财力、人力、保密要求等限制，仍存在选择性录入执法信息、平台维护延续性不足导致信息漏报、瞒报，这就使得信息共享平台发挥的作用有限。信息共享平台的主管部门不明确，检察机关无法对行政机关信息录入情况进行刚性监督。

　　三是反向行刑衔接规范性不足。检察机关作出不起诉决定后，应衡量行为人的违法行为是否符合行政处罚的条件，根据需要向行政机关发出检察意见书，但对发出检察意见书的条件、形式、内容及不采纳的后续跟踪监督、行政机关的异议权等缺乏规范性文件予以更详细的规制，而部分检察机关办案人员有关行政执法领域知识储备不足，对行为人是否应当给予行政处罚及给予何种行政处罚难以准确把握。检察机关因犯罪情节轻微作出不起诉决定后，不起诉决定书中认定的事实能否作为行政处罚的依据，尚需进一步探索。一些违法行为发生地涉及多个地点，如伪劣产品制造地、销售地、运输地及结果发生地可能均不相同，导致的管辖问题如检察机关向哪个行政机关发送文书更为合适等，也亟待解决。

　　《意见》要求检察机关从国家的法律监督机关定位出发，加强与其他行政机关的互通互联，检察机关在行刑衔接工作中的作用发挥显得十分重要。对此，笔者建议从以下几个方面推动完善行刑衔接机制。

　　确立慎刑思想，扩大不起诉适用范围。习近平总书记指出：“中华法系凝聚了中华民族的精神和智慧，有很多优秀的思想和理念值得我们传承。出礼入刑、隆礼重法的治国策略，民惟邦本、本固邦宁的民本理念，天下无讼、以和为贵的价值追求，德主刑辅、明德慎罚的慎刑思想，援法断罪、罚当其罪的平等观念，保护鳏寡孤独、老幼妇残的恤刑原则，等等，都彰显了中华优秀传统法律文化的智慧。”司法机关应确立慎刑思想，重视刑法谦抑性，秉持刑法是治理社会的最后一道屏障理念，厘清入罪门槛，慎重把握入罪标准。对于进入刑事诉讼程序的案件，检察机关应严格审查行为的严重程度、社会危害程度及是否具有科处刑罚的必要性，审慎作出入罪处理。应扩大不起诉的适用范围，对不符合构罪条件及不必要进行刑事处罚的案件及时分流：对于符合刑法第13条“但书”规定、不构成犯罪的，应当作出绝对不起诉处理；对轻微犯罪实行轻缓化处理，以顺应刑事犯罪治理“轻轻重重”的发展趋势；作出不起诉决定后，可视情况建议行政机关作出行政处罚，避免“不刑不罚”，落实“罚当其罪”“不起诉不等于不承担责任”的法治观念，织密轻罪治理责任网。

　　理顺正向衔接，深化信息平台建设。一方面，可由各地检察机关与行政机关分别会签实施细则性文件，梳理特定领域（如知识产权保护、危化品安全生产、医疗保障等领域）规范性文件，细化案件信息录入标准、明确信息共享范围，实现案件通报常态化，对重大疑难问题开展定期会商机制等，推进案件移送标准和程序规范化，切实解决有案不移、有案难移、“以罚代刑”等问题。行政机关在处理查办重大、疑难行政违法行为时，可邀请检察机关介入，就线索研判、案件定性等提供协助，司法机关也可通过现场勘查、适时介入、引导侦查等途径与行政机关共同研判行刑衔接中的证据固定、入刑标准等问题。另一方面，可通过“府检联动”的形式，将行刑共治提升到政府统筹层面，将行刑衔接工作纳入法治政府考核，推动形成工作联动、风险联防、问题联治、成果联创的协同共治新局面。长远考虑，应在国家战略架构中整体搭建信息共享平台，科技赋能平台智能化建设，扩大信息共享种类，打通“两法”衔接信息共享平台与各司法行政机关案件管理系统，将案件数量、金额接近刑事立案标准的信息自动筛选、传输到信息共享平台。确定信息共享平台的主导部门，探索检察机关对行政机关不及时、不准确录入信息的监督职能，推动形成横向互通互联、纵向规范有序的信息共享平台建设体系。

　　规范反向衔接，深化轻罪治理研究。检察机关应在行刑反向衔接的启动程序上坚持能动性，同时坚持监督不越位，避免干预行政裁量权。一是双重审查，加强行刑互认探索。比如，刑事案件的证据标准普遍严于行政案件，不起诉认定的事实可作为行政处罚的依据，对于作出不起诉处理决定后，仍须给予行政处罚的，可以提出从轻处罚意见。二是综合考量，持续跟进监督。对违法行为发生地应作广义解释，一般由检察机关向违法行为发生地的行政机关发送检察意见书，同时综合考量行为关联地。行政执法机关对不起诉决定有异议的，向检察机关提出意见，检察机关予以审查，必要时召开听证会。检察机关应对作出不起诉决定后建议行政处罚的检察意见书进行定期梳理，对行政机关未及时回复、未及时作出行政处罚决定的，发出检察建议书，保证轻罪案件处置轻重得当。三是智慧辅助，深化轻罪治理研究。进一步打破固有的职能局限思维，通过同堂培训、交流互促、联合发布典型案例等形式增进行政、司法职能交叉领域的专业认知，聘请相关技术人员担任特聘检察官专家助理并提供专业意见，进一步提升职业综合素能、人才共建共享，实现从“治罪”到“治罪与治理并重”的转变，共同推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

　　（作者单位：浙江省余姚市人民检察院）