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3 上一篇  下一篇 4 2010年5月21日 星期
靠什么看护我们的青山绿水
——“中美环境犯罪惩治与环境公益诉讼”研讨会观点述要
关仕新

    5月12日上午,美丽的香山脚下,为期一天半的“中美环境犯罪惩治与环境公益诉讼”研讨会落下了帷幕,此次会议是由中国国家检察官学院和中国政法大学共同举办、美国佛蒙特法学院和美国国际开发署协办的。来自中美两国的专家学者、办理过环境案件的检察官近60人,共同探讨通过刑法手段和公益诉讼途径来解决环境资源保护的问题。会议不仅反映出中美法律制度、法律文化的差异,也反映了两国对环境问题所达成的共识。

    A.治理环境污染:中美各有招数

    伴随着经济与社会的高速发展,环境保护越来越成为各国普遍关注和亟待解决的问题,包括中国在内的世界各国都在为保护和修复环境进行着不懈的努力。 

    ■黄土地上:刑事手段被寄予厚望

    会议上,中国环境保护部政策法规司副司长别涛展示了一幅东半球的地貌图,由蓝色和绿色覆盖大部分面积的地表上,有一大块黄色的区域,隐约构成一个熟悉的“金鸡”形状。这片土地,正是我们的祖国。“黄土、黄沙、黄河,黄皮肤的中国人别无选择的家园”。 

    他讲到,在经济高速发展的背后,代表环境恶化的一系列数据触目惊心,而每年环境保护部门直接处理处置的案件数以万计。根据环保部专项行动的工作报告当中摘取的数据,2006年国家环保总局组织的环境执法专项行动大约出动了约167万人次,累计检查企业有72万多家,立案查处环境违法问题接近3万件;2007年至2009年每年出动人次都在200万以上,立案都在1万到2万件,每年查处的个人、追究行政和刑事责任的大约在100人以上。 

    一些学者认为,上述数据一方面反映了环境保护形势严峻,另一方面又反映了被追究刑事责任的重特大突发环境案件极其稀少,刑罚在这方面作为不够。司法机关近年也在探索解决罪责平衡问题的途径和方法。 

    来自环境保护部环境监察局处罚处的李铮带来的一组数据则引起与会者深思:据不完全统计,2004年环保部直接处理处置的重特大突发环境事件14起,但是仅对四川沱江特大水污染事件追究刑事责任。2005年、2006年、2008年环保部直接处理处置的重特大环境污染事件和其中被追究刑事责任的数据分别是:17起和3起,7起和3起,5起和5起。2007年则没有被追究刑事责任的重特大污染事件。她认为,由于地方保护主义和环保部门自身担忧会引起对自身进行环境渎职犯罪的追究,环境犯罪的移送不到位是导致上述问题的重要原因。 

    云南省检察院史亚凤关于云南经验的介绍,恰对移送的问题提出解决途径。云南通过建立行政执法与刑事司法的信息共享平台,即把所有的行政执法行为都做成数据并共享,数据进入共享平台后,公安机关和检察机关就可看到相关信息,若有符合刑法规定的系统会自动提示,以确保行政机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪的案件或者线索。 

    据悉,目前我国在治理环境污染问题上,主要有行政执法手段、民事诉讼手段、刑事制裁手段。针对污染破坏环境严重情况得不到有效治理的问题,与会学者、专家在分析原因上,多提及要从立法、司法等方面入手,加重刑事处罚的力度以扩大刑事制裁的威慑力。别涛认为环保部门执法手段有限,要加强刑事打击力度;中国政法大学刑事司法学院教授王平认为环境犯罪的刑法立法有缺陷,增加法定刑种类才是解决深层次问题的较好方法,并且,要参照流行病学的因果关系确定环境犯罪的因果关系,帮助解决罪与非罪的难题。云南省澄江县检察官许坚建议,应采取过错责任推定和举证责任倒置来弥补刑事认定上的难题。 

    刑事与非刑事手段并重,前者被寄予厚望的结论,呼之欲出。 

    ■大洋彼岸:金字塔结构的执法状态

    中国现阶段环境治理遇到的情况,恰是西方国家几十年前的真实写照。为整治日益恶化的环境,美国虽然作出了很多努力,但在立法方面迟迟无所作为。直至上世纪70年代,随着短时间内大量立法,情况才有所改观,美国司法部分管环境部门的首席代副总检察长罗伯特·戴赫介绍,目前美国国会的联邦环境保护法包括:《清洁空气法案》、《清洁水法》、《石油污染法》、《资源保护及恢复法》、《综合环境反应补偿与责任法》等。 

    在执法机构选择上,美国通过司法部环保署(Environment Natural Resources Division,简称EDRD)及遍布全国的94个美国检察官办公室展开执法任务。在执法手段方面,美国采取刑事与非刑事手段相结合的手段,分为行政执法、民事或非刑事司法、刑事手段等多个层次和阶段。从定量的角度来看,美国的环境执法经常被描述成一座由行动者与各项行动构成的金字塔,金字塔底部是州及其地方官员、机构团体、公民。他们介入大范围的执法活动,其中,又以国家机关占最多数。金字塔的上一层是联邦行政机构,他们开展各种行政执法活动。再上一层,是在美国联邦区法庭提起的民事诉讼,几乎所有联邦环境法都有民事司法程序与责任规定。最后,顶端是联邦的刑事行动。 

    尽管刑罚有威慑力,但是动用刑罚的机会并不多。并且,基于美国的辩诉交易制度,高达80%的环境执法案件最后是以调解方式结案的,这个数据包括民间环保机构或公民行动引起的案件,并且后者也可参照辩诉交易制度进行和解。

    80%这个非常醒目的数字,引起了与会者多次从不同角度发问。为什么大量案件偏向于调解结案?理由诸多,其中降低诉讼成本是主要原因。“如果要进行审讯的话就会增加诉讼成本,我们需要考虑预算。”美国司法部分管环境部门的代副总检察长帕翠斯·辛斯作出解释。 

    “因为案件多,所以我们想找一些创新的方法来解决环保的案件。”美国联邦环境保护总署第八区法律顾问罗伯特·伍德随后补充,“这是我们应对挑战的新方法,可以帮助当事方尽量和解,以避免充分的听证或者审判。” 

    “所有案件都是可以通过谈判来结案的,否则我们没有能力完成这么多案件。”美国司法部环境犯罪处处长史黛丝·米歇尔在其后自由讨论阶段回答与会者的提问时,重申这一观点。是否会给美国政府滥用职权、进行非法交易提供机会?是否会侵犯美国公民的知情权?她回答,美国建立了公民告知制度,这个制度要求政府与违法者达成的民事和解方案必须公布,以方便公民不同意和解方案时采取其他措施。不过,刑事和解内容并不在告知制度范围内。

    B.环境公益诉讼能否成为突破口

    在介绍美国环境执法情况时,美方学者多次提到,法律赋予美国公民的力量极其强大。在美国,公民、环保团体都可以发起环境公益诉讼(当政府决定对某一事件展开调查、采取诉讼行为时,非政府机构或公民就要退出),并且,在政府不作为时,公民还可对政府不作为发起诉讼。来自美国佛蒙特法学院的两位教授大卫·米尔斯和林小蝶介绍了这方面的大量案例及实践中遇到的问题。 

    而环境公益诉讼在我国尚属新鲜事物。2009年9月1日,中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源管理局一案,开创了我国社团组织成功提起环境公益诉讼的先例。

    中国政法大学教授王灿发的演讲描绘了环境公益诉讼的基本架构。他认为,“为了保护环境和自然资源免受污染和破坏,与案件诉讼请求没有法定的利害关系的单位和个人,依法对污染和破坏环境与自然资源者,依据违法或者不履行环境与资源保护法定职责的行政机关提起的诉讼”都是环境公益诉讼。关于环境公益诉讼原告的资格问题,他阐述如下观点:首先,法律不应当阻止人们为社会公益作贡献。其次,法律地位不同,其诉讼资格也应有所区分,不同的主体可以提起不同的公益诉讼。再次,行政机关应在其穷尽行政手段后仍不足以保护公共环境利益时提起环境民事公益诉讼。最后,检察机关应该在穷尽其法律监督和起诉犯罪职能后仍不能保护公共利益时提起诉讼,重点应当是环境行政公益诉讼,而不是针对有明确受害人的环境民事公益诉讼。 

    不少与会专家表示应积极开展环境公益诉讼实践,并对环境污染因果关系确认、鉴定机构选择及相关标准、损失如何确认等实务中的疑难问题展开详细讨论。

    C.检察机关能否成为适格公益诉讼人

    在讨论各种环境保护渠道的优劣时,检察机关作为国家的法律监督机构,介入环境公益诉讼成为了本次大会重点研讨的问题。国家检察官学院教授邵世星介绍,为保护环境,目前检察机关主要的工作方式包括抗诉监督、检察建议等方式的监督、支持起诉、督促起诉、刑事附带民事诉讼、提起环境公益诉讼等,但是,检察机关提起公益诉讼仅仅在一些地区有限、谨慎地展开试点工作。 

    实践中,已有相关案例。2007年江苏无锡化解饮用水的危机后,在县一级法院组建了环保审判庭,集中审理了一系列案件。其中还试点一些创新做法,对于一些环境公益诉讼案件,检察院可以起诉,行政部门可以起诉,社会团体也可以起诉,还专门制定了关于办理环境民事公益诉讼案件程序的规定,帮助行政机关、司法机关解决证据移送和衔接的问题。别涛认为无锡的探索非常具有创新意义,他认为:“特殊情形下,检察院可以提起环境公益诉讼。” 

    哪些因素阻碍了检察机关提起环境公益诉讼?专家介绍,虽然很多国家都建立了环境诉讼制度,检察机关参与环境公益诉讼已经成为许多国家的做法,但中国还没有环境公益诉讼的法律规定。检察机关介入公益诉讼不是以诉的主体身份介入诉讼,而是以督促者和支持者的身份介入公益诉讼,在实践中还有很多问题亟待解决。 

    美国给中国带来什么样的经验?和中国检察机关介入环境公益诉讼难度相比,美国司法部向联邦法庭提起的民事诉讼大有不同。大多数的联邦环境民事执法案件由环保署或美国联邦检察官提起。美方学者向大会提交的《联邦民事环境执法之过程、参与者及趋势》一文从执法主体、诉讼主体、执法过程等方面详细介绍美国检察官参与环境民事诉讼这一制度。 

    中国人民大学法学院教授李艳芳表示赞同:“检察机关既有人力和财力的优势,也有较强的诉讼能力,由其提起或参与的环境公益诉讼将更能完成立法赋予的法律守护人角色。” 

    长期从事国际环境比较法研究的美国佛蒙特法学院教授杨泽铭肯定这一做法,并给出实例予以有力支持:同为发展中大国的印度、墨西哥和巴西,也是发展中国家里面环境问题较严重的国家,跟中国有很多的相似性,都允许检察官参与环境公益诉讼。 

    美国佛蒙特法学院教授刘晶晶也认同这个观点。“纵观全球,不仅以美国、英国为代表的英美法系,还是以法国、比利时为代表的大陆法系,还有深受葡萄牙法影响的澳门特别行政区,都是允许检察机关提起民事诉讼的。实际上巴西的检察机关刚开始也不允许提起环境民事诉讼,1988年环境保护规定被写入该国宪法并成为分水岭,检察机关才正式开始提起民事诉讼”,她认为,“1988年的巴西给今天2010年的中国带来了很多的启示。”

    D.是否需要一个全新的诉讼机制?

    在我国现有的制度下,能够提起民事诉讼和行政诉讼的主体必须是与案件有直接利害关系的主体,即我国当前法律只认可私益民事诉讼和行政诉讼,而不认可公益民事诉讼或者行政诉讼。对此问题,最高人民法院研究室副主任孙佑海说,要从实际出发,大力推进诉讼制度的创新,建立环境公益诉讼制度。同时,要解决好诉讼制度创新的合理性问题,要防止力量的失衡。 

    中国政法大学教授曹明德建议建立公众参与和政府主导相结合的环境公益诉讼制度。李艳芳提出,环境民事公益诉讼要在具体制度上进行不同于普通民事诉讼的创新设计。 

    关于环境保护应选择何种方法这个问题上,还有不少学者提出了不同看法。国家检察官学院副教授周洪波认为,对环境违法犯罪的行政制裁执法力度不强,是我国环境问题严重的最主要原因之一,应该着力于加强行政执法工作。最高人民检察院检察理论研究所副所长向泽选认为,根本问题还是环境保护意识不强,仅依靠执法、司法手段无法从根本上解决问题。

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