行刑反向衔接是检察机关加强与行政执法机关衔接配合，共同推进法治中国建设的重要内容。2023年7月，最高检印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》（下称《意见》），明确由行政检察部门牵头负责反向衔接和行政违法行为监督工作。2024年12月，最高检印发《人民检察院行刑反向衔接工作指引》（下称《指引》），确保相关工作依法规范开展。由于行刑反向衔接工作开展的时间还不长，办案人员在实践中难免遇到困难和困惑。本文结合基层一线的办案实际，浅析行刑反向衔接中存在的三个常见实务问题，期待为行政检察同仁精准、规范、高质效地办好行刑反向衔接案件提供参考。
一、以何种标准认定行政机关对《检察意见书》已办理
行政处罚法第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”然而，在行刑反向衔接工作开展初期，部分基层检察院在制发的《检察意见书》中则提出，行政机关自收到《检察意见书》之日起两个月内，对处理结果或者办理情况予以书面回复，这就造成了行政机关的决定作出期限与检察机关要求的回复期限不一致的问题。《指引》第二十条对该问题作出了回应，明确规定：“《检察意见书》应当载明有关行政主管机关自收到《检察意见书》之日起九十日内，将处理结果或者办理情况书面回复人民检察院。”笔者认为，将行政机关对《检察意见书》办理情况的回复期限与行政机关作出行政处罚决定的期限相统一（都为九十日内）确有必要。理由如下：
（一）行政行为的实施具有程序性和时限性。行政处罚是行政行为的一种，行政机关在作出行政处罚决定前，需要进行严格的调查取证、重大案件公开听证、处罚前告知、处理行政相对人申辩等一系列程序。如果检察机关缩短期限，要求行政机关在两个月内对处理结果或者办理情况作出书面回复，不符合行政执法实际。相应地，以超过两个月回复即启动监督，也于法无据。
（二）检察机关对行刑反向衔接案件具有全程监督性。将行政机关对《检察意见书》办理情况的回复期限与行政机关作出行政处罚决定的期限相统一，既符合行政执法实际，也为检察机关开展后续监督提供了依据。若行政机关收到《检察意见书》后不予回复、不予行政立案、无正当理由不予行政处罚，检察机关可依照法律规定督促其纠正；对于违法超期限办案、违法作出行政处罚决定、违反法律程序办理案件、未申请强制执行等情形，检察机关可依照行政行为违法监督程序启动监督、予以纠正，从而保证行刑反向衔接案件办理的完整性和规范性。
二、检察意见提出行政处罚的种类、数额是否需要具体化
行政处罚的种类较多，罚款数额、拘留天数均有幅度。那么，检察机关在提出检察意见时，是否需要对行政处罚的种类、数额等具体化？
笔者认为，对行政处罚的种类、数额应审慎提出具体的意见，避免“越俎代庖”。理由如下：
（一）行政机关行使行政处罚权是法律赋予的职责，检察机关应充分支持行政机关依法行政，不得干预执法。行政处罚是由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施的，不应受到任何外部干预。检察机关在开展行刑反向衔接工作时，应当恪守检察权边界，不替代行政机关作判断。
（二）行政机关具有行政裁量权。行政裁量权基准是行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等进行细化、量化，以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准。以贵州为例，贵州省市场监管局印发了《贵州省市场监督管理行政处罚裁量基准（试行）》，省农业农村厅亦印发了《贵州省农业行政处罚自由裁量权基准（试行）》等，均规定了行政机关在办理行政处罚案件时，可在规定范围内自由裁量。如若检察机关在提出检察意见时，对处罚种类、罚款数额、拘留天数等具体化，就混淆了检察监督权与行政执法权的边界。因此，检察机关在开展行刑反向衔接时，应准确把握职能定位，在依法监督的同时，对行政机关正确的行政处罚决定予以充分支持，维护行政执法权威，促进行政机关依法行政。
（三）行政处罚决定存在可救济和可纠正的途径。对行政机关作出的行政处罚决定启动纠正程序，有多种方式，一是行政相对人享有提出行政复议和提起行政诉讼的权利，可依法自行启动救济程序；二是行政机关可以自我纠错，即通过开展行政执法评议、考核，接受社会监督等方式，加强对行政处罚的监督检查，发现存在错误的，可主动予以纠正；三是检察机关在对行刑反向衔接案件跟进监督时，若发现行政处罚决定违反了法律规定，行政机关存在超越权限办案、认定违法事实和情节错误、适用程序不当、处罚畸轻或畸重等问题，可以通过依法启动行政违法行为监督程序，督促行政机关纠正。
三、对被不起诉人所涉罪名之外的违法行为或案件中其他违法行为人的违法行为是否需要同步监督
具体来说，该问题分为两种情况：一是对被不起诉人因实施A违法行为作出不起诉决定的同时，发现被不起诉人实施了未达到刑事立案标准的B违法行为，但行政机关未作出行政处罚的，检察机关能否监督？二是在办理针对A行为的行刑反向衔接案件中，发现行为人B存在应当予以行政处罚的违法行为，但行政机关未对B作出行政处罚时，检察机关能否监督？
笔者认为，应当对案件进行全面审查，这样更能体现检察机关法律监督机关的宪法定位。理由如下：
（一）行刑反向衔接的法律依据并未明确仅对被不起诉人涉及的被不起诉行为予以移送行政处罚。行刑反向衔接工作的法律依据来源于刑事诉讼法规定的“人民检察院决定不起诉的案件……对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理”。由此可见，行刑反向衔接移送的主体是被不起诉人，至于是针对被不起诉人实施的被不起诉的违法行为还是其实施的其他应当被予以行政处罚的行为，并未作出明确的禁止性规定。故，对于第一种情形，检察机关在审查案件时应及时向行政主管机关提出检察意见。
（二）全面审查监督是高质效办好每一个案件的重要体现。行刑反向衔接移送的主体是被不起诉人，这并不意味着放任其他违法行为人，做好“两法衔接”的重要目标是打击违法犯罪，防止以罚代刑和不刑不罚，维护公平正义。高质效办好每一个案件，要求办案人员不能就案办案，而要精准、规范办理案件。因此，对于办案中发现的需要对其他违法行为人进行行政处罚的情况，也应同步审查行政机关是否存在不依法及时履行职责的情形。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”，最高检印发的《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》中亦有相关规定。由此可见，对于第二种情形，检察机关也应全面审查监督，将应当给予行政处罚的其他违法行为线索及时移送行政机关处理。
（作者单位：贵州省剑河县人民检察院）
