习近平总书记指出，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。伴随生态文明建设从理论到实践发生历史性、转折性、全局性变化，生态环境公益诉讼检察应运而生、快速发展，公益保护“中国方案”制度价值充分显现，成为生态环境治理体系中的一支重要力量。党的二十届三中全会强调“推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”，对深化生态文明体制改革提出明确要求。2024年7月31日，中共中央 国务院出台《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，在国家层面首次对加快经济社会发展全面绿色转型进行系统部署，要求依法开展生态环境和资源保护领域公益诉讼。2024年全国生态日主题也确定为“加快经济社会发展全面绿色转型”。面对新部署新要求，公益诉讼检察应当更加精准融入生态文明建设大局，高质效办好每一起案件，服务全方位、全领域、全地域推进绿色转型，促进人与自然和谐共生。
一、突出精准性，准确把握履职重点
当前，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，生态文明建设仍处于压力叠加期、负重前行的关键期。生态环境公益诉讼检察办案领域由环境污染防治延伸拓展到生态系统保护和碳排放控制，办案重点也出现新变化。一是落实绿色低碳发展新部署。生态环境问题归根结底是发展方式问题，从根本上解决生态环境问题，必须加快发展方式绿色低碳转型。围绕绿色低碳发展高质量发展空间格局、加快产业结构绿色低碳发展、稳妥推进能源绿色低碳转型、推进交通运输绿色转型、推进城乡建设发展绿色转型等重点工作部署，加大公益诉讼检察办案力度。比如，深入推进高标准农田建设、生态系统保护和修复重大工程、国家公园建设、海洋生态环境保护等领域公益诉讼检察工作，严守耕地红线和生态保护红线。结合国家重大区域发展战略，因地制宜开展专项监督，服务打造绿色发展高地。在持续助力深入打好污染防治攻坚战的同时，深化落实国家适应气候变化战略，加大对温室气体排放、高耗能高碳排放项目建设、能源产供储销等领域问题的办案力度，助推减污降碳协同增效。二是回应群众对美好环境的新期待。加大“三农”领域办案力度，推动解决农业面源污染、农村生活污水排放、饮用水源地污染等问题，改善农村人居环境，服务农业农村绿色发展。深化“检护民生”专项行动，下大力气解决老百姓“家门口”的噪声、油烟、恶臭等问题。针对大宗固废处置、产品绿色包装、动力电池回收利用、汽车维修拆解等行业问题，积极稳妥开展公益诉讼，促进绿色生活方式转型。三是聚焦生态环境系统治理难题。习近平总书记在2023年全国生态环境保护大会上指出，我们从解决突出生态环境问题入手，注重点面结合、标本兼治，实现由重点整治到系统治理的重大转变。新阶段生态环境保护更加注重系统性、整体性和协同性。公益诉讼检察应当聚焦生态环境系统治理问题打攻坚战，最典型的就是江河湖库流域治理和行业性污染治理，表现为区域、部门、法律协同不足问题。要加大最高检、省级检察院自办案件力度，发挥其监督层级优势、管辖范围优势和统筹协调优势，推动不同地区、不同层级、不同部门统一采取行动和措施，助推生态环境一体保护和系统治理。
二、强化规范性，巩固提升办案质效
历经十年探索实践，检察公益诉讼制度日益成熟，公益诉讼检察工作迈入高质量发展阶段。在加快推进专门立法的新形势下，公益诉讼检察要把“有质量的数量”和“有数量的质量”统筹在更加注重质量上。生态环境和资源保护是公益诉讼检察最初确定的四个法定领域之一，也是案件数量占比最高、社会影响力最大的领域，实践中应当发挥高质效办案的引领作用。一是把好案件入口关。准确把握“公益受损”和“行为违法”两个条件，探索建立生态环境公益诉讼立案标准体系，严守检察权与行政权、公益与私益的边界，保持审慎谦抑，防止立案不当。良好的生态环境是最公平的公共产品，环境污染、生态破坏一般都可以认定为公益受损，但不宜对行政机关内部管理行为、监管制度不完善等问题立案。比如，针对绿化单位违法取用地下水问题，应当监督负有监管职责的水利部门，而非园林管理部门。对于同期同批同类违法问题，应作为一个案件立案，已经立案的，可以并案处理。某县检察院针对辖区内多个乡镇存在的生活垃圾违规堆放、处置问题立案，有效推动全面整治和收集转运处置体系完善。二是把好调查取证关。生态环境公益诉讼案件涉及的细分领域多、专业问题多，部分案件现场地处偏远且违法行为较为隐蔽，违法事实的事明、因果关系的判断、环境公益损害的量化评估等难度高。实践中还存在调查取证不全面，综合运用调查取证手段不足等问题。比如，有的检察院在办理固废污染环境案中，因现场勘查简单化，固废种类、数量、影响范围等事项认定不明确，影响检察建议精准性。办案人员应强化调查意识和科技赋能意识，从一开始就按照起诉标准全面收集固定证据，做到事实清楚、证据充分。还可通过院领导直接办案、法警参与调查、争取主管部门支持等方式，破除调查取证阻力。针对生态环境损害鉴定难问题，可以充分运用专家意见、专业机构和行政机关意见等，结合其他证据依法认定事实，为司法鉴定提供替代方案。办案人员应提高调查取证规范性，严格按照法定程序收集固定证据，及时核查弥补证据瑕疵，确保证据效力。三是把好程序适用关。要准确适用磋商和检察建议程序，对生态环境损害严重、整改难度大、行政机关长期未依法履职的案件，严格依法提出检察建议，防止磋商程序滥用特别是反复磋商，避免影响公益诉讼履职的法定性、程序性和严肃性。对于涉及多个行政机关职责的案件，优先向主责部门制发检察建议，可以采取磋商、圆桌会议等方式督促其他部门协同履职；确有必要的，可以向多个行政机关制发检察建议。要规范公益诉讼检察建议制发程序、形式标准、事实证据等要求，做到公益损害事实清楚、行政监管职责明确、建议事项精准具体。检察建议不宜对行政机关可以裁量适用的处理手段作出限定，防止产生越权嫌疑。四是把好结案审查关。要加强对行政机关审前整改情况的调查核实，对涉及疑难复杂的生态环境问题，可以采取第三方评估、公开听证等方式，提高评判结果的公信力。行政机关逾期未整改的，要敢于提起诉讼，以诉的确认体现司法价值引领；对于客观原因导致无法按期完成整改，确有必要延长期限的，严格履行内部审批程序，防止仓促结案导致“案结事未了”。要注意对裁判执行的跟进监督，探索完善法院、检察院、行政机关在生态环境修复执行中的协作配合机制，最大限度保护生态环境。个案办结后，要注重总结剖析生态环境普遍性、根源性问题，推动行业、领域系统治理。
三、注重协同性，凝聚环境法治合力
生态环境保护是系统工程，要树立一盘棋思维，加强检察机关内外协同配合，以公益诉讼检察履职推动生态文明法律制度体系有效衔接，齐奏生态环境保护“大合唱”。一是构建“公益诉讼+刑事”检察一体履职模式。生态环境领域法定罪名多，民事、行政、刑事责任具有竞合性，加强公益诉讼检察、刑事检察一体履职，有利于全面准确打击违法犯罪行为，形成法治震慑。要优化双向线索移送机制，更加注重发挥公益诉讼检察主动性职能作用，挖掘移送公益受损背后的涉嫌犯罪线索，启动刑事立案监督程序，依法追究违法行为主体刑事、民事责任。要强化同步介入机制，对重大生态环境损害问题，可以跨部门联合成立办案团队，统一开展线索核查以及调查工作，引导公安机关开展侦查以及刑事案件证据转换等协作。要完善庭审协作机制，公益诉讼起诉人围绕诉讼请求，重点对刑事附带民事公益诉讼的特有程序性、实体性事实进行举证、质证，发表出庭意见；对刑事公诉人已经出示的证据不再重复举证，确有必要的可以简要说明证明目的。二是协同推进中央生态环境保护督察整改。督察整改工作党政同责，行政机关整改责任压得很实，检察机关应审慎把握行政公益诉讼立案条件，对行政机关已经或正在履行职责的，不宜直接立案。实践中，有的基层检察院也存在跟进监督不够、举一反三意识不强等问题。要重点聚焦逾期未整改、虚假整改，多部门衔接不畅、区域联动不足导致整改进展缓慢，以及督察反映的同类问题等，加大行政公益诉讼办案力度。针对重停止侵害、轻追求生态环境损害责任问题，可依法提起民事公益诉讼，防止“企业污染、群众受害、政府买单”。同时，推动健全完善督察线索日常移送机制，探索开展联合督办和“回头看”等活动，助推督察整改落到实处。三是健全与生态环境损害赔偿衔接机制。推动落实信息资源共享、案件线索移送、调查取证配合等工作机制。尊重生态环境损害赔偿磋商优先，符合条件的，检察机关可以督促提醒赔偿权利人及其指定的部门、机构及时启动磋商程序或起诉，并对有关工作环节进行跟进、支持和监督。生态环境损害赔偿磋商程序未及时启动，或磋商不成又未及时提起诉讼的，检察机关可以提起民事公益诉讼。发现新的或遗漏生态环境损害行为的，检察机关、生态环境等部门可协商启动生态环境损害赔偿磋商或提起民事公益诉讼。生态环境损害赔偿协议、诉讼请求未能覆盖受损社会公共利益的，检察机关应当提示纠正或提起民事公益诉讼。
（作者系最高人民检察院公益诉讼检察厅主办检察官）
