针对多地、多层级的问题，一体化办案模式满足了“上下左右”同步治理需求，提升了流域系统治理成效，并积极探索差异化环境保护治理方案。

　　2021年3月1日起施行的长江保护法、2023年4月1日起施行的黄河保护法标志着我国环境治理模式从环境要素治理向流域治理模式转变。前不久，最高检发布了7件检察公益诉讼助力流域生态环境保护治理典型案例，揭示了行政加司法的流域生态环境整体性保护模式的重要意义，凸显了检察机关能动履行公益诉讼检察职能化解流域行政监管条块分割困境而取得的积极成效。其中，云南省南盘江流域生态环境案和湖北省船舶修造、拆解行业污染环境案分别呈现了检察治理超越个案效力，与行政治理形成整体性治理功效的成绩，并提出办案应关注生态环境流域治理的系统性、差异性和法治化等问题。

　　一体化办案模式满足了“上下左右”同步治理需求，提升了流域系统治理成效

　　流域治理需要打破行政监管的条块划分，克服流域上下游不同行、左右岸不同步的治理难题，形成整体性的治理方案。在南盘江流域生态环境案中，因曲靖市中心城区截污治污体系不完善，致使流经市内7个县市区的珠江上游南盘江水系局部出现水质恶化和季节性黑臭等情况。首先，检察机关查明了污染的主要问题，如生活污水和畜禽养殖污水直排等。以上问题涉及辖区内住房和城乡建设、生态环境等部门和属地政府怠于履行职责或者未依法全面履职等问题。其次，针对多地、多层级的问题，由曲靖市检察院牵头采取“多地”“多级”联动的“上下一体、跨区域协作”的专案模式。抽调两级、多地检察机关精干力量成立8个办案组开展分类办案，向属地政府、主管行政机关发出诉前检察建议118件，磋商7件，提起行政公益诉讼案件1件。从诉前检察建议制发的对象来看，有某街道办事处、某市和某县的住房和城乡建设局等，分别针对生活污水、县医院污水等大量城市污水直排以及河道清障清淤等问题制发了检察建议。再次，检察机关借助科技手段调查取证，确保案件顺利办理。检察机关利用无人机核查发现水质污染点位，制作图片、视频证据材料；委托专业机构监测水质，并出具检测报告；同时组织勘验现场。最后，检察监督的范围广泛，内容丰富。检察建议的内容包括督促街道办指导和督促相关主体建设相应分流设施、贮存设施、沼气池等综合利用和无害化处理设施；加大对污染防治情况的监督检查和养殖环境污染的监测力度，发现情况及时依法履行相应职责等。有了检察机关专案办理的助力，实现了南盘江流域水质优良率达92%，提升了系统性治理的成效。

　　依法能动履职参与社会综合治理，探索差异化环境保护治理方案

　　检察机关履行公益诉讼检察职能，可在诉前程序和诉讼程序中进行。传统理论认为，检察公益诉讼的重心在诉讼程序。但我国行政诉讼、民事诉讼程序因受案范围和审查密度以及当事人诉求的限制，有时无法化解争议的根本性问题。而检察公益诉讼的诉前程序阶段，检察机关与行政机关可以进行多种形式的沟通交流，如公开听证、第三方评估等，检察机关与行政机关在诉前程序阶段可以不限于受案范围，从溯源治理的角度开展对争议问题诱因与依据研究探索，收集更多的争议证据以及评估争议解决渠道的成本效益等。实践证明，检察公益诉讼的诉前程序是诉讼程序的过滤机制。只有当各方对法律适用正确与否存在争议时，才需要提起公益诉讼。比如，在南盘江流域生态环境案中，检察机关虽然向市生态环境局某分局提起行政公益诉讼，但提起诉讼后生态环境部门整改到位，诉讼请求全部实现时，检察机关决定撤回起诉。但对云南某公司污染环境等问题提起民事公益诉讼，并向侵权行为人追偿了生态环境损害修复费40余万元。在湖北省船舶修造、拆解行业污染环境案中，拆解行业存在监管依据不足的问题，检察机关借助社会治理检察建议发挥治理功能。比如，建议行政机关督促企业规范处置危险废物，补办环评手续或者加大污染防治设施投入等；建议行政机关引导不能办理拆船环评的11家船舶修造企业及时转型。该案揭示了检察公益诉讼办案应该注重区域环境治理的差异性问题，各地检察机关应围绕本地区行业布局参与环境综合治理。

　　坚持依法监督原则，摸索出流域环境治理的法治方案

　　在湖北省船舶修造、拆解行业污染环境案中，检察机关的监督依据是《防止拆船污染环境管理条例》。但该条例只是一部防御性质的行政法规，无法化解船舶拆解行业高质量发展的难题。在案件办理中，环境保护部门和港务监督部门就对渡口范围、水岸界限等存在理解分歧，导致涉案船企违规拆船行为处于无人监管状态。然而，流域行政治理模式无法打破行政管理条块划分的局限性，不同行政机关之间与不同层级的行政机关之间必然存在协同执法不畅通的情况，检察公益诉讼跨区划的一体化办案正好可以弥补流域治理的局限性。但是，船舶拆解行业的合法合规发展，首先需要在全国层面制定专门规范。比如，调整拆解行业的事前审批标准，鼓励或者奖励造船行业和拆船行业协调发展等。不然，单就市级的立法权限始终无法建构起适应拆船行业高质量发展的事前、事中、事后监管逻辑。建议以该案为例，在全国各地检察机关中开展同类案件的办理，然后将办案中发现的需要立法解决的问题进行论证形成修订议案，依法提交立法机关，助力提升拆解船舶行业依法监管水平。

　　党的十八大以来，党和政府高度重视生态安全。实践不断证明，检察公益诉讼无疑是破解环境整体发展与治理难题的重要手段和有效机制。

　　（作者为中国政法大学检察公益诉讼研究基地执行主任、教授）