不起诉制度，作为刑事诉讼制度的重要组成部分，是指人民检察院对侦查机关侦查终结移送起诉的案件进行审查后，认为犯罪嫌疑人的行为不符合起诉条件或没有必要起诉时，依法决定不将犯罪嫌疑人提交人民法院进行审判、追究刑事责任的一种诉讼制度。设立不起诉制度，目的是在审查起诉环节对不符合审判条件或者不必要进入审判环节的案件及时进行分流。不起诉分为两种类型，即不具有裁量权的不起诉和具有裁量权的不起诉。前者是指刑事诉讼法第16条规定的法定不起诉和证据不足不起诉，这是对不符合审判条件的案件进行的分流，侧重于诉讼公正的需要；后者包括酌定不起诉、附条件不起诉和特别不起诉，是对符合起诉条件但没有必要进行起诉的案件进行分流，侧重于诉讼效率的需要。就法定不起诉而言，有限的适用情形由法律明文规定；就证据不足不起诉而言，则是由案件客观存在的实际情况决定。相较于具有裁量权的不起诉而言，这两种不起诉完全由案件自身的客观情况所决定，一般不受刑事政策或社会发展变化的影响。近年来，不起诉制度的适用有了一定程度的提升。从相关数据变化趋势来看，目前适用比较广泛的是刑事诉讼法第177条第2款规定的酌定不起诉，在实践中也被称为相对不起诉。为了探讨方便，在此，所称扩大不起诉适用，仅指酌定不起诉的扩大适用。
应当认识到，酌定不起诉的扩大适用，主要是基于两方面原因：一是当前落实我国刑事政策的需要。在刑事政策上，我国刑事诉讼顺应世界范围内犯罪治理“轻轻重重”的发展趋势，对轻微犯罪实行轻缓化处理。随着少捕慎诉慎押刑事司法政策的确立，对于不起诉提出了更高要求，即司法机关应当谨慎起诉。这里的谨慎起诉，包括对于符合不起诉适用条件的案件，能不诉则不诉。从政策指向上看，其直指具有裁量权的不起诉，因此酌定不起诉的扩大适用是必然的政策要求。在少捕慎诉慎押刑事司法政策确立之前，司法机关对于酌定不起诉的适用不多，而在少捕慎诉慎押刑事司法政策实行以后，不起诉率的增幅显著提升。需要特别说明的是，在以前的研究成果中，酌定不起诉的适用率低下一直是一个“问题”或者是“困境”，但从当下的司法实践来看，已经不再是制度运行的问题所在。可以预期，随着少捕慎诉慎押刑事司法政策的推行，酌定不起诉制度的适用仍然有很大的发展空间。二是我国当前司法实践的需要。从结构上来看，随着我国社会经济文化发展变化，轻微犯罪的比重增加。我国司法实践既面临着案多人少的现实压力，也面临着犯罪处理模式调整的现实需求。认罪认罚从宽制度的确立以及以审判为中心的刑事诉讼制度改革都是对刑事案件进行繁简分流的改革措施，不起诉的适用显得越来越重要。根据《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》可知，其重点之一在于完善现有不起诉制度，通过审前分流和过滤优化刑事案件处理机制，并适当扩大该制度的覆盖范围。可以说，酌定不起诉作为认罪认罚从宽制度中起诉裁量权行使的主要体现方式，将发挥独特而重要的功能作用。相较于附条件不起诉、特别不起诉，酌定不起诉的适用范围最广，适用条件最容易达成，适用程序最简单。从制度的价值取向看，认罪认罚从宽制度面向全部刑事案件，在未来也将鼓励尽可能对刑事案件适用认罪认罚从宽制度。基于此，在不起诉制度层面，唯有酌定不起诉覆盖的适用范围最大，最便于落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，因此，应积极扩大酌定不起诉在认罪认罚案件中的适用范围。
在国外，刑事案件繁简分流逐渐成为大势所趋，世界主要发达国家在审查起诉环节加大了控制案件进入审判程序的力度。以酌定不起诉为例，在日本，自2013年适用该制度的比例就已经超过了50%，2014至2019年，该制度的适用比例分别为50.6%、50.4%、52%、52.9%、53.6%以及51.7%。在德国，酌定不起诉分为有负担的酌定不起诉与无负担的酌定不起诉，在2020年地方检察院和州检察院的统计数据中，提起公诉388042件，适用不起诉处理案件1374360件，其中有负担的酌定不起诉案件161621件，无负担的酌定不起诉案件1212739件。鉴于德国刑事案件分流还有申请刑事处罚令等程序，通过计算可知，进入审判程序的案件仅7.8%，这说明在德国审查起诉阶段大部分刑事案件得以分流出刑事诉讼程序。就英国而言，酌定不起诉体现为基于“公共利益”的酌情处置。现有数据显示，皇家检控署处理的案件中约四分之一的案件经不起诉处理，其中约30%的案件基于公共利益的原因作出不起诉处理。因此，从程序的整体性来看，英国司法机关适用裁量权控制进入正式审判程序的案件数量是很大的。就美国而言，酌定不起诉体现为辩诉交易中的不起诉协议。数据显示，95%的案件通过辩诉交易进行处理，其中检察官就是否起诉拥有很大的自由裁量权。综上，与其他国家相比，我国酌定不起诉制度的适用仍然具有很大的发展空间。
需要说明的是，随着我国涉案企业合规改革试点深入推进，在当前的司法实践中已经体现出巨大的发展潜力与适用空间。如果说之前对于酌定不起诉的适用较为保守，那么现在的制度环境则为其提供了充足的适用空间。在未来的发展图景中，酌定不起诉应当“应用尽用”，以便使其真正发挥最大的制度效能，进一步提升我国刑事司法检察“温度”。
（作者为北京师范大学刑事法律科学研究院博士后研究人员）
