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上一篇   下一篇 2019年04月24日 上一期  下一期
建顺微思
适用“保护规范理论”应当慎重
杨建顺

  

  

  

  我国于2014年修改行政诉讼法,使用了“利害关系人”这个概念,并将“行政行为的相对人”与“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”并列为行政诉讼的原告。扩大原告资格,这是新行政诉讼法的重要亮点之一。但是,如果将所谓“保护规范理论”泛化适用为判断是否具有原告资格的标准,则存在与该立法旨趣相悖的危险。

  修改后行政诉讼法不仅将“利害关系人”规定为原告,而且将“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼”的或者“同案件处理结果有利害关系的”规定为第三人,进而就利害关系人和第三人的相关权利义务作出一系列规定。历史地分析修改前后的行政诉讼法关于“利害关系”和第三人之规定的变化,可以确定该法尽可能“保护公民、法人和其他组织的合法权益”之明确而强烈的立法旨趣。根据该旨趣,应当正确理解和把握“利害关系”,尽可能承认“利害关系”,从而扩大行政诉讼的原告资格,而不应当恣意适用反射性利益理论或曰保护规范理论来对其加以限缩解释。

  在德国、日本等大陆法系国家,通说和判例都曾经采用过以保护规范理论来判断某种“利益”是法律上的利益还是反射性利益,从而确定是否应当予以保护的保护规范说。法律规制或者行政执行不是以保护某特定个人利益为目的,而是以保护和增进公益或者其他法益为目的,在事实上给特定的或者不特定的私人带来的一定利益,称为反射性利益或曰反射权。反射性利益是事实上的利益,是法的反射性效果,而不是法对特定的个人予以保护的权利,故而其不能成为法的救济对象。与之相对应的是法律上的利益或曰法律保护的利益,是指法律为私人特别规定加以保护的一定利益。法律保护的利益由于行政活动而遭受损害时,当事人享有排除违法行政请求权或者实施合法行政请求权。

  不过,德日等国的通说和判例曾经采取的这种立场也在历史发展进程中逐渐得以修正,呈现出尽可能扩大原告资格的趋势。在诉讼实务中,法院也秉持了“难以判断时,就推定其为个人的法律利益”之权利性的推定理论,将法律执行的结果给私人带来的利益尽量解释为实定法保护的利益加以保护。可以说,不能仅凭是权利还是反射性利益来判断有无原告资格,这一点已成为理论界和实务界的共识。

  考虑到现实中法院的承受能力和诉讼救济的实效性,我国也不宜将“有利害关系的公民、法人或者其他组织”扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。但是,如果适用保护规范理论,连项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人对项目审批行为的复议申请人或者原告主体资格都被完全否定,连行政机关在作出项目审批行为时对包括土地承包经营权在内的各种利益予以均衡考量的义务都被免除的话,那么,该解释论显然已脱离了“常识”,须运用“常识”来矫正专业之误。

  现代行政法往往涉及复杂多样的利害关系,呈现出三极甚至多极法关系的特色。应当尽可能确保利害关系人的诉权,而不宜将“利害关系”限缩解释为“一般也仅指公法上的利害关系”,从而一律否定所谓反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织的行政复议申请人资格和行政诉讼原告资格。

  可以确定的是,以法的宗旨或者目的为依据来区分法律保护的利益和反射性利益,将其作为行政行为合法性的判断基准,这是正确的方法论;而将其机械地“作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准”,从而用作判断是否具有原告资格的标准,这种方法论则是错误的。

  (作者系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长)

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