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上一篇   下一篇 2019年01月24日 上一期  下一期
检察建议:履行法律监督职责的重要方式
吴孟栓 米蓓

  《中华人民共和国人民检察院组织法》摘录

  第二十一条 人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权,可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合,并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。

  抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序,依照法律有关规定。

  修订后的人民检察院组织法,增加规定了检察建议作为人民检察院行使法律监督职权的方式,并明确了对人民检察院依法提出的检察建议,有关单位应当予以配合,并及时将采纳检察建议的情况书面回复人民检察院。作为检察机关在法律监督实践中摸索、创造出来的一项重要法律监督方式,检察建议从最初的参与社会治安综合治理措施,逐步发展到用以纠正违法、启动再审和作为行政公益诉讼的前置程序。随着检察职能的拓展和实践的发展,检察建议已经成为人民检察院依法履行法律监督职责,参与社会治理,维护司法公正,促进依法行政,预防和减少违法犯罪,保护公共利益,维护个人和组织合法权益,保障法律统一正确实施的重要方式。

  检察建议的发展历程

  检察建议经历了不断丰富和拓展的发展历程。1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》颁布后,检察机关将检察建议作为一般监督的一种形式。检察机关恢复重建后,检察建议作为参与社会治安综合治理的一种措施发挥了重要作用。2001年颁布实施的《最高人民检察院关于刑事抗诉工作的若干意见》和《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》将检察建议确立为诉讼监督的一种方式。2009年最高检制定了《人民检察院检察建议工作规定(试行)》,将检察建议作为参与社会治安综合治理、预防和减少违法犯罪的延伸性工作方式。2012年修订的民事诉讼法和2014年修订的行政诉讼法在审判监督程序中增加规定了检察建议,正式在国家立法上将检察建议确立为检察机关履行诉讼监督职责的一种方式。2018年10月26日修订通过的人民检察院组织法将检察建议确立为人民检察院行使法律监督职权的方式之一。

  检察建议工作存在的主要问题

  近年来,检察机关充分运用检察建议履行法律监督职责,在推动有关部门建章立制、堵塞漏洞、消除隐患,促进规范司法行为,服务保障民生,参与社会综合治理方面发挥了积极作用,取得了良好效果,但也存在一些问题:

  (一)适用范围不清。检察机关法律监督方式中,检察建议、检察意见和纠正违法意见较为类似,对这三种方式的界定也不够清晰明确,导致有的地方没有严格区分检察建议书、检察意见书和纠正违法通知书等文书之间的不同,混用时有发生,尤其是以检察建议书代替其他法律文书的情况也时有出现。

  (二)制发和管理不规范。一是制发主体不统一,有的以院名义制发,有的以内设机构或者派驻机构名义制发。二是文书格式不规范,没有严格按照最高检统一要求的格式样本制作检察建议书,用语不符合法律文书的用语要求。三是文书编号不统一,多由各业务部门自行编号,编号规则也不一致。四是审批程序不规范,没有严格履行报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定的程序。五是内部管理混乱,不同部门因同一案件、向同一单位发送不同检察建议的情况时有发生。

  (三)监督效果不理想。一些检察建议对监督问题缺乏深入的调研论证,关注点停留于表面现象,未能挖掘深层次原因,提出的建议内容空泛,对策措施缺乏针对性、可行性,难以得到被建议单位的认同,直接影响监督的效果。同时,有的检察机关对检察建议一发了之,对被建议单位的落实情况怠于了解和督促,导致检察建议的回复和采纳情况不理想。

  (四)存在重数量、轻质量的情况。有的检察机关存在着片面追求制发数量,忽略检察建议质量的问题,影响检察建议的严肃性和实效性。

  提高检察建议的质量

  高质量的检察建议书是将检察建议做成刚性、做到刚性的基础和保证。只有抓住的问题精准、提出的建议可行,符合法律规定和法治精神,才会得到被建议单位的采纳,检察建议也才能真正取得实效。

  (一)坚持制发原则。提出检察建议,应当立足检察职能、结合司法办案工作,坚持严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效的原则。人民检察院在履行法律监督职责中发现的、与检察业务紧密关联、确有监督必要的事项,可以按程序制发检察建议。检察建议工作应当杜绝片面追求制发数量、随意制发检察建议等情况的出现。此外,除可以向发案单位提出检察建议外,还可以向主管机关提出检察建议,但后者应当遵循层级对应的原则,需要向上级有关主管机关提出检察建议的,应当层报被建议单位的同级人民检察院决定并提出检察建议;需要向下级有关单位提出检察建议的,应当指令对应的下级人民检察院提出检察建议。

  (二)规范制发程序。规范化的程序是检察建议质量的保证。其中,再审检察建议、纠正诉讼违法检察建议和作为公益诉讼前置程序的检察建议,应严格依照相关诉讼法和最高检制定的相关诉讼监督规则规定的程序制发;其他检察建议的制发也应当包括调查核实、法律政策研究部门审核、检察长签发等主要环节。无论哪一类检察建议,为保证建议事项的事实清楚、准确,依据充分,均应当进行必要的调查核实。检察官可以通过查询、调取、复制相关证据材料,询问当事人、有关单位工作人员或者其他相关人员,听取被建议单位意见,咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见,委托鉴定、评估、审计,现场走访、查验等方式查明事实情况,但不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。制发督促履职、社会治理类检察建议,要重视发挥法律政策研究部门的审核作用,通过负责法律政策研究的检察官对检察建议书进行法律政策依据和法理根据的审核把关,确保提出的检察建议符合法律政策、论证严谨、说理充分、切实可行。为保证检察建议优质、严肃和权威,各类检察建议书均应由检察长审批或者检察委员会讨论决定后以检察院名义统一编号发出。

  (三)提升能力素质。检察官能力素质的高低直接决定了检察建议质量的优劣。通过专业培训、岗位练兵、业务竞赛、考核评比等措施,提高检察官通过办案发现普遍性、深层次问题,运用法治思维分析、提出对策的能力,增强检察建议阐述问题的精准性、分析论证的严谨性、释法说理的透彻性、文字表达的简洁性和提出建议的可行性。

  保障检察建议的落实

  检察建议决不能一发了之,应当采取多种措施确保检察建议得到采纳和落实,取得实实在在的效果。

  (一)完善送达程序。检察建议书除传统的书面送达外,可以探索宣告送达方式,通过在特定场所向被建议单位当面宣读检察建议书并进行示证、说理,同时引入人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方的见证和监督,有利于提升被建议单位对检察建议的接受和采纳。

  (二)建立抄送、报告制度。对于涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门重视的检察建议书,可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关和被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等。同时,通过定期向党委、人大报送检察建议分析报告、检察建议落实情况等材料,使党委、人大全面了解检察建议工作开展情况,进一步重视检察机关法律监督工作,为检察机关履行法律监督职责赢得更多支持。

  (三)强化跟踪督促。加强与被建议单位的沟通联系,及时了解检察建议的采纳和落实情况以及落实过程中存在的问题和困难,积极协助被建议单位完善整改措施,确保检察建议得到落实。对于被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的,经检察长决定,可以将相关情况报告上级人民检察院,通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等,必要时可以报告同级党委、人大,通报同级人民政府、纪检监察机关。符合提起公益诉讼条件的,依法提起公益诉讼。

  (作者单位:最高人民检察院法律政策研究室)

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