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上一篇   下一篇 2019年01月09日 上一期  下一期
检察理论:在职能深刻调整中砥砺前行
谢鹏程 陈磊

  

  

  

  谢鹏程

  2018法学理论研究盘点检察篇

  ◇检察理论研究的重要价值在于为检察改革深化和检察工作发展提供智识支持。令人欣慰的是,理论上的许多研究成果、改革主张被决策采纳,譬如,重构检察侦查权、明确检察机关调查核实权等建议内容被写入了2018年修改后的刑事诉讼法和人民检察院组织法。

  ◇要坚持检察机关作为法律监督机关的宪法定位,就必须通过给检察机关保留对在履行职责中发现的职务犯罪的侦查权、赋予检察监督以硬的约束力、赋予监督中的调查核实权以及必要措施,增强法律监督的刚性。

  ◇当前,检察机关面临的是如何完善配套措施,如何巩固改革成果,如何通过改革进一步增强新时代检察事业发展动力的问题。与以往相比,2018年关于检察改革问题的研究更加体现出针对性、实证性和建构性的特点。

  ◇不平衡发展导致某些检察职能成为检察工作的短板,这些短板在学术研究中反而成为热点、理论增长点。

  2018年是中国检察理论面临严峻挑战的一年。国家监察体制改革导致检察职能深刻调整,使检察理论面临一系列重大而紧迫的问题,诸如检察权的性质和结构、检察机关的法律监督定位、检察制度和检察工作的发展方向等基础性命题重新成为焦点。最高人民检察院张军检察长在第十九届全国检察理论年会上明确提出,要以检察理念创新引领检察工作创新,为2018年检察理论发展指明了方向、开辟了道路。在这个历史节点上,关心法治建设和检察事业、热爱检察理论研究的学者和实务工作者对中国特色社会主义检察制度的根本性问题进行了深入、系统、科学地探索,对检察工作“问诊把脉”,为检察事业“点亮航灯”、指引前行方向。

  体制改革的挑战激发了检察理论研究的活力

  2018年是检察理论研究工作面临严峻挑战的一年,也是焕发活力、担当使命的一年。总体上呈现三个特点:

  一是议题集中,以转隶带来的挑战为问题导向,聚焦新时代检察工作创新发展。议题集中在检察机关法律监督的定位、检察制度的发展方向、检察改革的综合配套措施完善、检察职能的全面充分协调发展等方面。这些研究具有鲜明的问题意识,具有很强的针对性和前瞻性,对实践有很强的指导价值。

  二是方法多元,研究质量明显提升。2018年发表在核心期刊上的检察理论文章共有375篇,其中发表在权威期刊上的共有13篇,相较2017年的5篇增加了8篇。研究方法更加多元化,既有分析权力性质的逻辑推演,也有梳理检察院作为法律监督机关演进过程的历史解释,有对改革试点情况的实证分析,还有运用比较方法研究检察制度的域外模式对我国检察改革的启示。同时,方法更加科学,使得研究结论更有说服力,更具启发性;这从另外一个角度也说明检察理论研究的整体水平在提升。

  三是成果转化及时,就如何强化检察机关法律监督形成诸多理论共识。检察理论研究的重要价值在于为检察改革深化和检察工作发展提供智识支持。令人欣慰的是,理论上的许多研究成果、改革主张被决策采纳,譬如,重构检察侦查权、明确检察机关调查核实权等建议内容被写入了2018年修改后的刑事诉讼法和人民检察院组织法。2018年的理论研究成果对很多问题形成了较为一致的认识,譬如,捕诉一体,逐步实现对侦查中强制措施和强制性侦查行为的司法审查,拓展行政检察和行政公益诉讼范围,进一步放权于检察官等。

  从“转隶”到“转机”:检察工作的转型发展

  转隶以后路在何方,走向何处,如何实现转机?这是全体检察人共同关心的问题,也是检察学人迫切需要思考和回答的重大理论和实践命题。

  理论层面上,进一步深化了“在宪制层面,检察权就是人民代表大会制度下的法律监督权,检察机关的所有职权均是为实现其法律监督职权而配置”的共识,认为“在全面依法治国大背景下,坚持和发展中国特色社会主义检察制度必须坚持检察机关的宪法定位”。

  有研究者提出,在全面推进依法治国的进程中,检察机关的法律监督既不可或缺,也不可替代。针对检察机关无权对监督对象直接进行处理的制度特点,要坚持检察机关作为法律监督机关的宪法定位,就必须通过给检察机关保留对在履行职责中发现的职务犯罪的侦查权、赋予检察监督以硬的约束力、赋予监督中的调查核实权以及必要措施,增强法律监督的刚性。通过拓展司法审查和行政检察以及提请合宪性审查等来逐步拓展检察职能,从而使中国特色社会主义检察制度在新时代得到巩固和发展。也有研究者认为,检察机关不仅保留了司法审查职能,譬如审查逮捕,而且随着国家法治化和人权司法保障的强化,这种司法审查应当朝着向其他强制措施和强制性侦查措施扩展。还有研究者提出,对未来中国检察权的功能架构进行理性设计,应对检察机关的令状范围加以拓展,以塑造更为系统且符合中国本土法治资源的诉讼监督格局。

  从“四梁八柱”到“内部精装”:完善检察改革的综合配套措施

  当前,检察改革进入新的重要关头。检察机关面临的是如何完善配套措施,如何巩固改革成果,如何通过改革进一步增强新时代检察事业发展动力的问题。与以往相比,2018年关于检察改革问题的研究更加体现出针对性、实证性和建构性的特点。

  (一)检察官办案责任制与员额制

  许多研究成果揭示了改革中存在的一些地方入额不办案、未入额人员承担办案责任,有的入额领导干部办简单案、挂名案,使“案多人少”矛盾更突出、一线检察官承担更大案件压力,检察辅助人员、行政人员改革配套措施不同步,员额制未能产生理想的办案组织、检察官主体地位不够清晰等问题。在对策层面,有研究者提出,全面落实司法责任制的一个重要方面,就是检察系统应当像法院系统一样,进一步放权于检察官,赋予“员额制”检察官以检察权,让其真正负起对自己所办案件的责任。要突出司法职权在检察院的主业地位,检察院的管理工作要围绕如何更有效地行使司法职权来进行。

  (二)检察办案组织体系

  办案组织是检察权运行的主要载体,也是检察机关行使职权的基本单元。对办案组织体系的认识是否正确合理,关系到今后完善检察权运行机制的改革目标能否顺利实现。有研究者提出,《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》明确了独任检察官和检察官办案组两种办案组织形式,但这并未客观反映检察机关各种司法办案工作机制和责任形态。在下一步司法责任制改革中,建议强化独任检察官这种办案组织形式,真正使独任检察官成为检察机关基本办案组织形式;确认检察长、检察委员会这两种办案组织形式,同时进一步明确检察委员会的司法责任承担标准。

  (三)检察机关权力清单制度

  权力清单制度,是检察机关实施办案责任制的基础性制度,在重塑检察权运行机制的改革中具有特别重要的意义。有研究者指出,完善权力清单制度,应确认检察官的办案主体地位,限制检察长指令权的范围、转变其实施方式,厘清权力划分逻辑,且应体现差别化权力配置原则。在权力主体设置上,以“两分法”为基本方法,以“多元化”适应业务需要。权力清单应当主要指向决定权的配置和行使,对逮捕权、公诉权、诉讼监督权等权力进行适当细分与合理配置。同时应适时确立全国统一的权力清单,实现统一业务应用系统与权力清单的对接。

  (四)检察机关内设机构改革

  随着检察改革的推进,捕诉关系成为检察理论研究的热点话题。代表性的观点认为,检察机关内设机构的改革既要遵循司法规律,更要契合司法实践的需要。“捕诉一体”符合司法规律,体现了检察制度的基本原理,是检察机关进行内设机构调整和具体职能整合的理论基础。从表面上看,“捕诉一体”与“捕诉分离”各有利弊,似无是非。从实质上看,“捕诉一体”对于实现司法公正、提高诉讼效率、强化诉讼监督和优化检察职能等都是不二的选择。从实践效果上看,实行捕诉一体达到了预期的目标。

  (五)检察绩效考核制度

  推行司法责任制,必须改变传统的考评机制,真正发挥考评在管理中的激励作用。有研究者认为,应当对检察院不同类别的人员建立不同的考核标准,不能用行政管理的标准来评价司法人员行使职权的活动;不能由行政管理部门及其工作人员来考核检察人员,应当由司法管理部门即案件监管部门以及负有司法管理职责的领导来评价,应当建立检察人员业务档案。

  (六)检察官追责与惩戒制度

  司法责任制改革的核心是还权于司法官。随之而来的问题就是如何保证司法职权的公正行使。有研究者提出,在放权的同时应加强对司法职权行使的监督和对滥用司法职权的追责。建立及时有效的投诉查处机制,以便及时发现和追究司法人员在履行法定职责过程中实施的违法行为。目前检察官惩戒委员会的作用还有待进一步发挥。惩戒委员会应当独立于检察院之外,并在其下设立专门的投诉受理机构和投诉查处机构,专门负责对检察官违法行为的责任追究。

  (七)检察长列席审委会制度

  检察长或者受其委托的副检察长列席同级人民法院审判委员会会议,对审委会讨论案件等议题发表意见,是检察机关实施法律监督的重要手段,经过长期实践已经形成完整的运行机制。有研究者指出,在新一轮司法改革中,应当进一步明确该制度的定位,将其作为审判委员会民主集中制的有效补充、司法裁判活动和检察监督实施的特殊方式,对以审判为中心诉讼制度改革具有保障作用。在司法责任制改革中要严格把握审委会讨论案件范围,划分列席过程中司法责任归属,在统一法律适用标准和完善诉讼程序等方面稳妥地发挥其制度功能。

  从“不平衡”到“全面充分协调”:检察工作发展的新契机

  在过去的二十多年里,检察机关以反贪为主、为重的现象在相当大的范围存在,导致反贪与其他工作不平衡,并由此派生形成“三个不平衡”:一是刑事检察与民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作发展不平衡。二是刑事检察中公诉部门的工作与侦查监督部门、刑事执行检察部门的工作发展不平衡。三是最高检、省级检察院的领导指导能力与市、县检察院办案工作的实际需求不适应,也是一种不平衡。不平衡发展导致某些检察职能成为检察工作的短板,这些短板在学术研究中反而成为热点、理论增长点。由此检察理论研究也为检察工作的全面充分协调发展提供助力。

  (一)刑事检察职能的强化

  1.检察侦查权的重构。反贪转隶之后,是否应给检察机关保留一定的侦查权曾经一度引发过争议。在刑事诉讼法修改之前,多数观点认为检察机关应当紧扣国家法律监督机关的定位,强调检察侦查权的有限性、补充性和辅助性,按照直接侦查权、参与侦查权与机动侦查权的思路重构检察侦查权。理论上的呼吁得到了决策层和立法机关的认可,修改后的刑事诉讼法人民检察院组织法赋予了检察机关一定范围内的直接侦查权。检察机关如何用好这项职能,程序如何设计,如何规范行使,将成为今后理论研究的重要问题。

  2.检察机关的审前主导与逮捕、公诉制度的改革。随着“以审判为中心”“认罪认罚从宽制度”等刑事司法改革项目的深入推进,理论上对于强化检察机关在刑事审前程序主导作用的呼声愈来愈高。有研究者指出,检察机关应藉由羁押控制权、程序主导权以及救济控制权的交替运用成为刑事审前程序的主导者,在刑事审前程序中,定位为侦查质量的评价主体、司法资源的调控主体和诉讼权利的保障主体。这种“三位一体”的类型设定,有助于实现刑事诉讼程序的整体流畅与和谐。这些主张未必符合当代中国国情,但是具有一定的启发意义。在全面依法治国背景下推进司法改革,对刑事公诉理论与实践都提出了新的更高的要求。有研究者通过实证和比较研究发现,酌定不起诉制度在世界范围内都有着广泛的理论共识与深度的效用空间,但在我国该制度远未“物尽其用”,建议扩大其适用范围,提升该制度在诉讼经济及人权保障方面的作用意义。也有研究指出,繁简分流、认罪认罚从宽制度试点的实际效果,印证了检察机关在审查起诉阶段适度采取“便宜裁量”,有利于法律所追求的某一或者某些价值得以实现。

  3.刑事申诉制度的诉讼化改造。十八大以来,刑事申诉检察在纠正刑事冤错案件上发挥了重要的作用。但实践中检察机关办理刑事申诉案件一直面临法律供给严重不足、监督效果不佳等问题。根本原因在于刑事诉讼法对刑事申诉的法律定位不明,程序规定缺失或过于笼统。因此有研究者指出,应当树立有诉必理、依法纠错、有限再审的理念,对刑事申诉制度进行诉讼化改造,构建“向法院申请再审在先、向特定机构申诉在后”的有序救济模式,取消法院、检察院再审之诉后依职权单方否定生效裁判的权力,在切实保障当事人申诉权的同时,依法维护司法裁判既判力。

  4.刑事执行检察监督机制的健全。刑事执行监督点多、面广,需从强化人权司法保障的视角来统筹谋划这项工作。比如,为避免派驻检察因熟生腐,引入巡回检察工作模式;又如,在享有知情权的前提下,对于不当的减刑、假释、监外执行决定,检察机关拥有“同步监督权”,可以责令重新核查或者重新组成合议庭作出最终裁决。再如,采取出台更为细化的监督规则等办法对监督方式作出系统性梳理,把各个刑罚执行机构和刑罚执行环节全部纳入监督视野。

  (二)民事检察刚性的增强

  众所周知,民事检察工作的短板在于专业力量和监督刚性不足。对于补足短板,有研究者提出,在理念上要牢固树立法检两院“政治同根、宪法同源、性质同类、目标同向、人员同道、评价同调”的“六同共识”,破除检察机关和审判机关协调配合不足、沟通不畅等引发的监督弱化问题,站在维护法治权威的高度,加强双向沟通来确保抗诉、再审检察建议和检察建议获得更多认同,并有效发挥作用。在方式上,检察机关要用好调查核实权等措施。

  (三)行政检察职能的拓展

  检察机关在参与执法监督、预防行政违法、保障并促进法治政府实现上能够发挥积极有效的作用。在理论上,一直有人主张,行政检察应紧扣法律监督定位,以现有职能为基点逐步进行有限度的拓展,具体包括对履行职责中发现的行政机关不作为、乱作为,特别是违法采取行政强制措施侵犯公民人身、财产权利的行为进行监督;以立案监督为基点,通过“两法衔接”机制监督行政机关有案不移、以罚代刑。也有研究者提出,检察机关对行政法治监督的活动不应仅局限于诉讼过程中,检察机关对行政法治的促进和保障作用应该更大,近年来执法检察建议机制在检察监督中不断得到实践与创新,由最高国家权力机关对执法检察建议进行较精细的立法安排,实现其法治化。

  (四)检察机关提起公益诉讼制度的完善

  公益诉讼是检察职能新的增长点,承载了检察机关“公益代表”的责任和希望。两年的试点实践表明,检察机关提起公益诉讼制度对维护公共利益和监督行政执法发挥了积极作用,但是试点期间也存在制度供给不足的问题。许多论者认为,目前我国行政公益诉讼的适用范围十分有限,应逐步拓宽行政公益诉讼范围,更好发挥行政公益诉讼制度作用。也有研究者指出,需明确检察机关的诉讼主体地位,以“行政公诉人”替代“公益诉讼人”,分阶段确定其诉讼权利义务;诉前程序中赋予检察机关必要的证据调取调查权,行政机关拒不配合检察机关调取证据的,检察机关可依法采取妨碍诉讼强制措施;检察建议权赋予检察机关附条件的实体处理权限,检察建议应当全面载明公共利益受到损害的状况;诉前程序与诉讼程序的衔接应以公共利益是否真正得到维护为条件。

  回顾一年来检察理论研究工作的得失,我们深切地认识到理论与实践的“共生关系”,二者相互依托、相互促进,实践为理论提供素材、滋养理论,理论为实践提供助力、促其发展。因此,我们要加强和改进新时代的检察理论研究工作,就必须立足于理论与实践的结合,贯彻“服务检察工作,加强前瞻研究”的方针,更新观念、创新机制,加大工作力度,充分调动检察人员和专家学者的理论研究积极性,并把两个方面力量结合起来,发挥出更大的整体效应、更积极的指导作用。

  (作者分别为最高人民检察院检察理论研究所所长、研究员,最高人民检察院检察理论研究所科研管理部副主任、副研究员)

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