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上一篇   下一篇 2018年09月21日 上一期  下一期
强化检察建议效能 合理确定适用范围
周长军 杨丹

  检察建议,是检察机关在依法履行法律监督职能的过程中,结合司法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会治理、服务,预防和减少违法犯罪的重要方式。尽管民事诉讼法和行政诉讼法对于检察建议已经有所规定,但内容相对粗疏,在法律性质、适用范围、适用程序、适用效力等方面规定尚不明确。在司法体制改革的大背景下,有必要深入审视检察建议的性质和作用。

  检察建议功能凸显

  在以往检察实践中,检察建议的适用比例相对较低,而且存在一定的随意性,规范性不足,检察建议的作用没有得到应有重视,很难保障其实效性的发挥。

  对于检察建议的性质定位,目前尚存在认识上的分歧:第一种思路是将所有的检察建议都当作一种公权力来行使;第二种思路是将所有的检察建议定位为一种服务性的职能;第三种思路是将履行法律监督职能的检察建议定位为法律监督权;第四种思路认为,履行法律监督职能的检察建议属于公权力范畴。笔者认为,检察建议不同于一般意义上的“建议”,是对检察机关拥有的抗诉、纠正违法通知等法律监督方式的重要补充,具有权力属性,应当能够产生相应的法律效力。当前,为了更好地发挥检察机关的法律监督职能,有必要在合理范围内提升检察建议的刚性,使其从过去的“柔性监督”逐步转变为检察机关的“监督重器”。

  检察建议的刚性提升

  对于如何提升检察建议的刚性,各地检察机关已经在实践中进行了多方面探索,积累了一定的经验。具体而言,主要有以下基本路径:

  其一,借力支持,提升检察建议的刚性。在借力政法委方面,有的地方检察机关定期向政法委汇报检察建议落实情况,推动政法委组织相关部门组成专项执法巡查组,对该地区检察建议工作情况进行执法巡查。在借力人大方面,有的地方检察机关积极推动当地人大常委会通过关于加强检察建议工作的规范性文件。在借力纪委监察委方面,有的地方检察机关制发检察建议后,向纪委监察委移送相关违法犯罪线索,推动检察建议落到实处、发挥实效。

  其二,通过提起行政公益诉讼,提升检察建议的刚性。最高法、最高检《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条规定,人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。可见,制发诉前检察建议是提起行政公益诉讼的前置程序。实践中,检察机关将检察建议与抗诉、提起公益诉讼相衔接,对被建议单位无正当理由拒不采纳或者回应检察建议的,依法跟进抗诉、提起公益诉讼等后续监督措施,可以提升检察建议的刚性。

  其三,通过公开,提升检察建议的刚性。被建议单位在限定期间内置之不理或者随意处理的,检察机关可以将检察建议信息发布在本院网站或者其他公共网站上,加大舆论的压力,督促被建议单位认真对待检察建议,并将有关处理情况回复检察机关。实践中,有的检察机关结合检务公开和案件信息公开工作规定,以社会公众为对象,搭建检察公告平台,拓展检察建议的影响范围。

  可见,在检察建议的刚性提升路径方面,共同之处是将被建议单位消极对待检察建议的行为与一定的不利后果挂钩。当然,对于检察建议的刚性提升而言,单靠外部支持是不够的,必须同时在检察建议的制发方面强化“内功”,让检察建议本身具有足够的可接受性。由此即要求检察建议所指出的问题明确精准,解决建议具有很强的针对性和可行性,法律依据正确,说理充分;形式方面规范、统一,经过了内部的严格审核;原则上公开宣告,三方在场,程序正当,最关键的是,建立被建议单位的异议机制或者申辩机制,保障其对于不认同的检察建议能自主提出异议,维护其合法权益。

  检察建议的范围确定

  在当前大力强化检察建议刚性的背景下,伴随着检察机关与政法委、人大、纪委监察委配合机制的构建,检察建议的影响力会显著增强,因此,在强调增强刚性的同时,也必须注意制发规范性,不得随意制发,以保障被建议单位的合法权益。

  鉴于此,当前检察建议制度的构建应当坚持以下原则:强化检察建议的刚性和效力,同时,合理控制检察建议的制发对象和适用案件范围;突出重点,强调质量,尽快提升法律从业人员和社会公众对检察建议的正当性、重要性的认知和认同。在合理控制检察建议的范围方面,至少应当注意以下两点:

  第一,检察建议的适用对象需要进行合理控制。比如,检察建议的发送对象应重点是公权力行使机关,比如行政机关、刑罚执行机关等。这些机关掌握着重要的行政管理权力或刑罚执行权力,一旦缺乏合理的约束,出现权力的滥用,就会对公民的自由、财产、隐私乃至生命等权利造成较大的侵害,因而应当纳入检察建议的主要适用对象范围。

  第二,检察建议适用的案件范围需要进行合理控制。一方面,适应当前民行检察监督、检察公益诉讼加快发展的需要,加强对民事、行政方面的检察建议以及公益诉讼领域中检察建议的适用。另一方面,对于刑事诉讼活动中的检察建议,现阶段检察机关应当注重类案检察建议的发送,重点围绕法律实施中影响社会和谐稳定、妨碍公正执法司法、容易滋生违法犯罪的普遍性、倾向性问题,制发检察建议,以促进法律的统一正确实施和社会治理体制机制的完善,取得良好的法律效果和社会效果。

  (作者单位:山东大学法学院。本文节选自《人民检察》第16期刊发的《检察建议的刚性提升与范围控制》一文)

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