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上一篇   下一篇 2018年09月17日 上一期  下一期
以理念机制创新推进检察建议规范化
汤维建

  

  

  

  汤维建

  检察建议是检察机关发挥法律监督职能的一种途径和方法,2012年修改后的民事诉讼法第208条首次确立了检察建议制度。检察建议在立法中的出现,具有多方面的开创性意义。但是,在司法实践中,由于规范化不够、说理性不强等原因,影响了检察建议作用的充分发挥。笔者认为,应从以下四方面进一步推进检察建议规范化改革,以充分发挥检察建议的法律监督作用。

  以理念创新为关键点,打造检察建议的时代发力点。所谓“理念一新天地宽”,检察建议要开辟新的天地,迈向新的境界,理念创新须先行。对此,应改变过去几个倾向:

  一是应改变重刚性监督、轻柔性监督的倾向。相比于一定会产生某种效果的刚性监督而言,检察建议确实是一种柔性监督,它重在提出建议,供被建议人参考。但是,不能将检察建议这种柔性的监督方式看成是检察监督软弱化的表现,检察建议作为检察监督职能行使的一种方式,有其特有的适用对象、适用程序和适用效果。

  二是应改变重检察建议制发、轻检察建议效果的倾向。有的检察建议质量不高,根本原因还在于观念上重视不够,规范性不强。制发检察建议主体不重视,接受检察建议者也肯定不会重视。因此,要充分发挥检察建议的作用,在理念上首先要扭转不重视检察建议的倾向。

  三是应改变重诉讼中的检察建议、轻非诉讼性检察建议的倾向。诉讼中的检察建议一般有立法的明确规定,容易受到重视,比如再审检察建议、公益诉讼中的检察建议等,而对非诉讼性检察建议往往重视不够,比如非诉讼案件中的检察建议、多元化纠纷解决机制中的检察建议等。非诉讼性检察建议同样代表着检察职能有序行使,也应当高度重视。

  四是应改变重实体、轻程序的倾向。检察建议的“重实体”说的是重视检察建议中的内容表述,比如提出如何整改的建议等,但不重视检察建议中的内容是如何来的,经过了怎样的调查研究,是否经过了听证和论证,等等,使得检察建议的说服力不够。有时检察建议提出来,被建议的单位或个人觉得很难回答,难以落实,因而显得检察建议的质量不高,其效果也就不够理想。检察建议的规范化改革就是要在这方面作出积极探索,使检察建议散发出应有威力。

  五是应改变重具体性建议、轻制度性建议的倾向,即“重微观建议、轻宏观建议”的倾向。现阶段,在微观层面,发送的检察建议相对多一些,这些检察建议固然重要,也很基础,但检察建议不能局限于具体情况的描述和解决,而应通过一事解决一片,通过一案解决一批类案,尤其是应通过具体现象深入到事物的本质,找出产生问题的根本原因,特别是制度层面的原因、机制层面的原因等。如果是制度问题,在检察建议中要提出该制度应当改革;如果是机制问题,则要提出该机制应当完善等建议。当然,实践中两者又是不能截然分开的,往往需要结合在一起,通常需要在描述具体情况并提出建议的基础上,再提出制度性或宏观性深层次建议。

  以体制创新为着力点,构造检察建议的制度制高点。要构建科学合理的检察建议新体制,需要将检察建议单一性生成模式改变为综合性生成模式。新时代对检察建议的要求是多维的,仅仅由检察机关从单一的视角提出检察建议会存在局限性,其效能将受影响,其权威性也显得力有不逮,因而检察建议长效机制的构建要求引进外力、外脑、外援,补强检察建议,使检察建议在多方合力的援助之下茁壮成长。这主要包括两个方面:一方面,在国家层面寻求外力,将检察监督与人大的法律监督和监察委的国家监察有机地融合起来,形成检察建议的“三合一”体制;另一方面,在社会层面寻求外脑,包括民意代表、专家学者、人大代表和政协委员或相关社会组织的观点意见等。将这两方面结合起来,促使检察建议不仅在针对性、精准性、合理性、科学性上有了切实的保障,而且在贯彻落实、后续监督以及效能升级上有了可靠的依托和保障。

  以机制创新为立足点,塑造检察建议的权威生成点或者生长点。检察建议具有旺盛的生命力,必将逐渐发展成为越来越重要的监督方式,并将覆盖所有监督领域,成为检察机关发挥法律监督职能的重要抓手。检察权威是内在地生成的,应通过检察建议的机制化建设、规范化建设、制度化建设、程序化建设提升检察建议的质量,向规范要质量,向质量要效果,向效果要效力,向效力要权威。检察建议的规范化建设包括检察建议的体制打造、制度塑造、原则构建、程序设定等多方面内容,但其中机制建设是检察建议规范化建设的立足点,具体包括:动议机制、立案机制、审核机制、调查机制、宣告机制、发送机制、跟踪监督机制、评估机制等。通过检察建议的机制化建设,检察建议的规范化程度将大大提升,检察权威的生成也就有了可靠的支点。

  以形式创新为切入点,创造检察建议范围的扩张点。从目前来看,检察建议的形式还有待精细化、专业化、周延化,有必要对林林总总的检察建议进行条分缕析,分门别类,进而针对不同的检察建议采用不同的规范化机制。从性质的视角看,检察建议分为诉讼型检察建议和治理型检察建议。诉讼型检察建议是诉讼法明确规定的检察建议,具有一定的刚性效力和程序规范,而治理型检察建议则不具有法律的明文规定,是检察机关职能拓展的一种探索,规范性和程序性不足。这两种类型的检察建议规范化建设应有所区别,参与的主体以及相应的程序也有所不同。

  诉讼型检察建议又包括实体型检察建议和程序型检察建议两类。实体型检察建议重在提出实体性处理意见,供相关方面参考。相对而言,程序型检察建议的种类更加繁多,以民事诉讼为例,主要包括再审型检察建议、程序违法纠错型检察建议、支持起诉型检察建议、督促起诉型检察建议、公益型检察建议等。程序型检察建议一般会有后续程序作为保障。但也有些程序型检察建议缺乏后续的程序保障,如一般的程序违法的检察建议,如果不被法院接受,因这种程序违法尚未严重到足以提出抗诉的程度,检察机关则缺乏后续的跟踪监督或强化监督的手段。

  与诉讼型检察建议有别,治理型检察建议则分布在不同的领域,而不是集中在司法领域。所谓治理型检察建议,重在提升被建议单位或部门的治理能力,完善其治理体系。在目前大力强化社会治理体系和治理能力现代化的背景下,这种类型的检察建议功能尤为强大,其作用更加不可或缺。具体而言,治理型检察建议按其分布的领域划分,可以分为司法治理型检察建议、行政治理型检察建议和社会治理型检察建议等三种类型。司法治理型检察建议是由检察机关向法院、公安机关和司法行政机关提出的,行政治理型检察建议是检察机关向行政机关提出的,而社会治理型检察建议则是检察机关向各类社会组织、社会团体、基层群众自治组织以及企事业单位等主体提出的。划分各种检察建议的目的,除在检察建议专业化、精细化、规范化建设方面具有意义外,还有实际操作意义。特别是要注意检察建议的递进式适用,善于从具体性监督上升到宏观性监督,从个案监督上升到类案监督,从人的监督上升到机制的监督,从事的监督上升到体制的监督,等等。

  (作者为中国人民大学法学院教授。本文节选自《人民检察》第16期《检察建议规范化改革展望》一文,标题为编者所加)

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